曲靖市人民政府关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见

各县（市、区）人民政府，曲靖经济技术开发区管委会，市直各委、办、局：

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分市以下财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进政府治理体系和治理能力现代化的客观需要。为贯彻落实《云南省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（云政发〔2017〕7号）和《中共曲靖市委  曲靖市人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（曲发〔2016〕28号）精神，加快建立事权与支出责任相适应的制度，切实解决政府职能越位、缺位和错位及政府间财政事权和支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范的问题，结合曲靖实际，现提出以下实施意见：

一、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记对云南发展的重要指示精神，认真落实省第十次党代会、市第五次党代会精神及改革总体部署，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，落实五大发展理念，紧紧围绕把曲靖建成云南经济强市、对内对外开放重要枢纽城市、特色生态文化旅游城市的战略定位，以正确处理政府与市场关系为基础，以建立现代财政制度为目标，科学划分市以下财政事权和支出责任，逐步形成依法规范、权责匹配、协调配合、运转高效的市以下财政事权和支出责任划分体系，推动建立事权和支出责任相适应的制度，落实基本公共服务责任，提高基本公共服务供给效率，促进地方各级人民政府更好履职尽责，为促进全市经济社会高质量跨越发展提供坚实保障。

（二）改革要求

1.全面落实中央和省改革精神。准确把握中央、省的改革目标取向、政策意图和推进节奏，坚持财政事权由中央决定、维护中央权威，依据中央、省相关规定和授权范围，紧密结合曲靖实际，承接和完成好自上而下的各项改革任务，积极做好市以下财政事权和支出责任划分工作，确保中央、省的改革精神及时有效落实。

2.正确处理政府和市场关系。围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的目标，进一步明确政府与市场、政府与社会的关系，加快政府职能转变和行政体制改革进程。应由市场或社会承担的事务，交由市场或社会力量承担；应由政府承担的事务，在合理确定政府提供范围和方式的基础上，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。

3.积极稳妥因地制宜实施。充分考虑全市区域发展不协调的突出矛盾，结合各领域基本公共服务的受益范围、影响程度、外溢性和地方政府履职能力，因地制宜推动改革，力争在部分领域财政事权和支出责任划分上取得实质性突破。充分授权，给予各级人民政府一定的自主权，激励各地尽力做好本行政区内的基本公共服务提供和保障工作，避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。坚持问题导向，既注重优先解决基层财政配套压力较重，上级政府决策过多，部门权责交叉、权责脱节、缺乏统筹等突出问题；又注重总体谋划，按照格局稳定、结构优化、增量调整的原则，逐步形成划分科学、权责对等、集散适度、调控有力的制度体系。

4.逐步实现事权法定。在中央和省决定的财政事权基础上，市与各县（市、区）要切实履行省授权范围内财政事权的责任。市人民政府在保持全市财力格局基本稳定、确保市人民政府一定宏观调控能力的前提下，根据事权特点适度上收或下放部分财政事权，规范上下级政府间财政关系。同时，按照依法行政的要求，将权责明确、规范清晰的财政事权和支出责任，以及划定后的财政事权和支出责任尽可能以地方性法规或政府规章的形式作出规定，逐步实现市与各县（市、区）财政事权和支出责任的规范化、法治化，减少财政事权设定和调整的随意性。

5.协调联动统筹推进。加强财政事权和支出责任划分改革与完善财政预算管理、税收制度、收入划分等其他财税体制改革的联动性，与推进政府职能转变和理顺行政管理体制等其他领域改革的协同性，增强改革的整体性和系统性。建立健全改革协调推进机制，积极为各地改革创造条件，进一步激发各地各部门的积极性、主动性。正确处理改革与发展稳定、总体设计与分步实施的关系，加强市与各县（市、区）之间以及各部门之间的协同合作，形成改革合力。

（三）划分原则

1.依照基本公共服务受益范围。根据受益范围的大小和受益范围与管辖区域保持一致性，确定承担财政事权的政府层级。实现市级宏观调控、市场统一、重大政策规划实施以及受益范围覆盖全市的基本公共服务由市级承担；直接面向当地的基本公共服务由县级及以下人民政府承担；跨县（市、区）的基本公共服务由市与各县（市、区）共同承担。

2.兼顾政府职能和行政效率。结合市以下政府职能配置和机构设置，发挥县级以下政府贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区等基本公共服务优先作为县级政府财政事权。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务作为市级财政事权，其余事权为各县（市、区）事权或市与各县（市、区）共同事权，提高行政效率，降低行政成本。

3.实现权、责、利相统一。促进财政事权的决策权、执行权相协调。将适宜由市人民政府承担的财政事权执行权上划，提高市级财政事权执行能力；将适宜由县级及以下人民政府承担的财政事权决策权下放，减少市直部门代各地决策的事项，保证各地有效管理区域内事务；适宜由市级决策县级及以下人民政府执行的，市级决策时应考虑县级及以下人民政府的执行能力，并强化基层政府贯彻执行上级政策的责任。明确共同财政事权市与各县（市、区）各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等环节在各级人民政府间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确。

4.落实支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。属于市级并由市级组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；属于市以下各级人民政府并由各级人民政府分别组织实施的财政事权，原则上由各级分别承担支出责任；属于市与各县（市、区）的共同财政事权，根据受益范围、影响程度，区分情况确定市与各县（市、区）支出责任及承担方式。     

二、主要内容

（一）配合做好省级财政事权的上划工作。根据省的部署，对于已确定或将逐步上划为省级的财政事权，包括全省性重大传染病防治、全省性战略自然资源使用和保护、法院、检察院、生态环境监测、审计和地方税征收管理等财政事权，积极配合做好上划工作。上划后，市以下各级人民政府按省级明确的支出责任承担相应支出责任。

（二）合理划分市与各县（市、区）的财政事权。根据法律法规明确及省级改革中明确的地方财政事权情况，在省级授权范围内，按照财政事权划分原则合理确定市以下政府间财政事权。要围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥地方政府作用的目标要求，最大限度减少政府对微观经济事务的管理职能，市场机制能够自行调节和社会组织可以自行解决的事项交由市场和社会组织；强化政府在公共服务、市场监督、社会管理、环境保护等方面的职责；引导社会资本、金融资本等进入基本公共服务领域，增强政府提供基本公共服务的能力和效率。

1.适度加强市级财政事权。将关系到全市统一市场建设、促进区域协调发展、保持区域内经济社会稳定、推进区域内基本公共服务均等化和全市重大战略实施的财政事权确定或上划为市级财政事权。市级财政事权由市级部门按照正向列举的办法提出建议清单，报市人民政府审定后实施，强化市级财政事权履行责任，市级的财政事权原则上由市级直接行使。确需委托县（市、区）及以下人民政府行使的，报经市人民政府批准后，由县（市、区）及以下人民政府有关职能部门行使，并制定地方性法规或政府规章予以明确。对市级委托县（市、区）及以下人民政府行使的财政事权，受委托方在委托范围内，以委托单位名义行使职权，承担相应法律责任，并接受委托单位监督。

2.保障县级及以下人民政府履行财政事权。将地域信息性强、外部性较弱、直接面向基层、与当地群众密切相关，由县及以下人民政府提供更加有效的基本公共服务确定为各县（市、区）的财政事权。通过充分授权，依法保障各县（市、区）财政事权的履行，调动和发挥县及以下人民政府的积极性。市对各县（市、区）履行财政事权提出规范性要求，并逐步通过地方性法规或政府规章予以明确。

逐步将市政基础设施和公用事业、社会治安、市政交通、农村公路、社会救济、城乡社区事务、农村公益事业、村级组织管理、辖区内污水和垃圾处理等环境综合整治，以及辖区内的市场监管、安全生产、项目征地拆迁、学前教育、群众体育等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为各县（市区）财政事权。

3.减少并规范市与各县（市、区）共同事权。根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节分解细化市与各县（市、区）应承担的职责，避免职责不清造成互相推诿。市与各县（市、区）共同事权需进一步明确为市级承办、下级协助或下级承办、市级资助等类型，明晰各级责任和承担方式。省与曲靖共同财政事权由市级承担或由市与各县（市、区）共同承担，一般不由各县（市、区）独自承担。

逐步将义务教育、职业教育、普通高中、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、城乡居民基本医疗保险和公共卫生、就业、扶贫、民族团结、宗教和谐、粮食安全、跨县（市、区）基础设施项目建设及环境保护治理等需要较强地域管理信息但对其他区域影响较大的基本公共服务，确定为市、县（市、区）共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

4.建立财政事权划分动态调整机制。根据省级各领域改革进程及经济社会发展需求，结合实际，建立市以下财政事权动态调整机制。对地方财政事权在市与各县（市、区）之间的划分因先行改革而与省级后期规定不一致的，按照省级规定及时调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务事项，根据经济社会发展需要，以及各级人民政府财力增长情况，在科学评估基础上，统筹研究确定承担主体。已经划定的财政事权，非经必要程序不得随意调整变动，确需调整时，由事权所属部门提出调整建议商财政、编办等部门同意后，报市人民政府批准。

（三）合理划分市与各县（市、区）支出责任

根据调整规范后的市与各县（市、区）财政事权划分，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的总体原则，进一步完善市与各县（市、区）支出责任划分，努力做到财政事权和支出责任相适应。

1.严格保障市级支出责任。属于市级的财政事权，应由市级财政承担支出责任，安排所需经费，不得要求各县（市、区）安排配套资金或提供经费支持。市级财政事权确需委托各县（市、区）行使的，按照市对下专项转移支付资金改革要求及管理规定，通过市对下专项转移支付安排相应经费。自2018年起，市级各部门提出预算申请时，须以部门承担的财政事权为基础，非市级部门承担的财政事权不再安排预算资金。市级部门研究新增财政支出事项时，须基于事权划分的基本原则，提出新增事项职责划分和支出负担办法，并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调。若在规定时限内未提出事权划分和支出负担办法，该新增支出事项不再安排。

2.切实履行县级以下政府支出责任。属于县（市、区）及以下政府的财政事权原则上由各县（市、区）通过自有财力安排，予以优先保障；对于应属各县（市、区）的财政事权，自身财力难以满足、支出责任存在收支缺口的，市级财政通过一般性转移支付予以支持；部分资本性支出通过转贷地方政府债券进行支持；因事业发展的阶段性需要，市级已安排专项转移支付支持的事权应转为因素法为主分配，并强化资金激励引导作用，市级不再指定具体项目。县及以下人民政府的财政事权如委托市级行使，各县（市、区）应负担相应经费。

3.明确市与各县（市、区）共同支出责任划分。对于基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、基本公共卫生服务、义务教育等具有明确支出标准和保障对象的事项，按照中央或省统一标准，由市与各县（市、区）按比例承担支出责任；对于跨县（市、区）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等受益范围较广、信息相对复杂、更具外溢性的财政事权，由市与各县（市、区）按比例、分项目或由市级根据相关标准给予适当补助方式承担支出责任；对市级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，各县（市、区）承担具体执行等职责的财政事权，市与各县（市、区）各自承担相应支出责任。对履行支出责任的财力困难地区，市财政统一通过一般性转移支付予以支持，并加大对贫困地区的倾斜。

三、积极推进配套改革

（一）加快市以下财政收入划分和转移支付制度改革。根据省以下财政收入划分方案，合理划分市以下政府间财政收入。完善市对下转移支付制度，建立一般性转移支付正常增长机制，完善一般性转移支付补助标准测算体系，切实提高贫困地区履行财政事权的支出保障能力。健全转移支付监督和绩效评价机制，规范转移支付资金使用。

（二）推动部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门负责的原则，合理划分部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。建立跨部门财政事权协调处理机制，改革中归集的跨部门事权，由财政、编办等部门按程序及时研究处理进行具体明确，重大事项报市人民政府批准。推进财政事权和支出责任划分改革中职能部门上（下）划调整，并配合做好省级垂直管理机构与市、县级人民政府的相关职责调整，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

（三）协调推进相关领域改革。财政事权和支出责任划分改革与教育、社会保障、医疗卫生及机构人员编制等改革和政府管理方式、财政投入方式紧密相连，将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

（四）深化财政管理改革。继续深化预算管理制度改革，改进预算编制，完善预算决策程序。规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采用挂钩方式。逐步取消竞争性领域专项资金，清理规范地方资金配套政策。进一步规范地方政府举债行为，健全完善政府性债务管理体制机制，防范化解财政风险。加大预决算信息公开，全面体现政府履行财政事权和支出责任的过程和结果，强化社会和群众监督。创新财政资金投入方式，提升各级人民政府履行财政事权的能力。

（五）配合做好省直管县改革。按照省级要求进一步理顺市与直管县之间的财政关系，在省以下财政事权和支出责任划分后，市级财政原则上不再承担直管县的共同事权和支出责任。

四、保障措施

（一）强化改革组织领导。市以下财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善政府治理的基础性、系统性工程。市人民政府成立以市长为组长、常务副市长为副组长、财政和编制等相关部门主要负责人为成员的改革领导小组。下设办公室在市财政局，牵头推进相关工作。各级各部门要统一思想和行动，充分认识改革工作的重要性、紧迫性和艰巨性，把财政事权和支出责任划分改革作为当前和今后一个时期重点改革工作，主要负责同志要亲自抓，调整工作力量，周密安排部署，精心组织实施，确保改革顺利推进。

（二）明确部门改革责任。市级各职能部门要落实部门主体责任，根据本意见按省级改革要求时限或省级出台文件3个月内研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，会商财政、编办等部门同意后报市人民政府批准实施。市财政局、市委编办要履行好审核把关职责。市财政局主要负责组织、协调、指导、督促推进市以下财政事权和支出责任划分改革工作，就事权所属部门改革实施方案的原则、路径等内容进行审查，并加强对县及县以下人民政府财政事权和支出责任划分改革的工作指导。市委编办要指导市直政府部门和事业单位开展职责调整和内设机构优化设置工作，并对部门拟定的调整方案进行审核。在改革实施过程中，各部门要妥善处理市以下财政事权和支出责任划分改革带来的职能调整及人员、资产划转等事项，确保改革按时高质完成。

（三）完善争议化解机制。市以下财政事权划分争议由市人民政府裁定。各部门在出台财政事权改革具体实施方案时，应明确市与各县（市、区）共同财政事权和市委托各县（市、区）行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

（四）切实加强督促督查。各地各部门要严格按照省委、省政府和市委、市政府的要求坚决推进改革。市委全面深化改革领导小组将依据相关考核指标体系及考核办法，把推进财政事权和支出责任划分改革纳入目标管理考核范围，作为评价各级领导干部实绩的重要依据。市监委和市政府督查室要发挥行政监督和督查作用，定期对推进财政事权和支出责任划分改革进展情况开展督查和通报，对不认真履行职责、推进改革不力的单位和个人，要适时启动问责，严肃追究责任。

五、改革时间及工作安排

2018年，配合省级做好法院、检察院及审计上划落实推进工作，和省级有关部门对接调整好财政事权和支出责任相关事项。（责任单位：市人民法院、市检察院、市审计局、市人力资源社会保障局、市委编办、市财政局）

2018－2019年，根据省级改革进程，总结相关领域市以下财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

一是在配合做好省级财政事权上划工作的基础上，梳理教育、医疗卫生、环境保护、交通运输、社会治安、城乡社区事务等领域所有财政事权和支出责任；二是制定教育、医疗卫生、环境保护、交通运输、社会治安、城乡社区事务等领域改革的具体实施方案。并按照财政事权划分原则、各级政府财力状况等合理确定各领域市以下财政事权及支出责任在市与各县（市、区）间的划分，规范市与各县（市、区）共同财政事权的支出责任；三是加强研究，结合曲靖实际，积极探索可以先行先试的改革领域。（教育领域由市教育局牵头负责；医疗卫生领域由市卫生计生委牵头负责；环境保护领域由市环境保护局牵头负责；交通运输领域由市交通运输局牵头负责；社会治安领域由市公安局牵头负责；城乡社区事务领域由市住房城乡建设局牵头负责）

2019－2020年，基本完成主要领域事权和支出责任划分改革及各项改革配套措施，及时总结改革成果，梳理需要上升为地方性法规或政府规章的内容，适时制修订相关法规规章，形成市以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。（各改革领域由各职能部门负责，总体协调总结工作由市财政局、市委编办负责，法规规章制修订由市法制办负责）

各县（市、区）要参照本意见，根据各地实际，制定本地实施方案并抓好推进落实。

 

                               曲靖市人民政府

                               2018年9月10日