马怀德：民法总则与行政法

《民法总则（草案）》是私法，作为公法的行政法原本与其没有多大关系。但是，随着公私法合流与法治实践的发展，二者的相互影响与交叉融合在所难免，立法中的借鉴与兼顾更是必要。例如，民法中的诚实信用原则与行政法中的信赖利益保护原则就是一例。《民法总则（草案）》第六条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚实信用原则。民事主体从事民事活动，应当自觉维护交易安全”。与过去的《中华人民共和国民法通则》第四条“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”相比，对诚实信用原则做了更加具体的规定，很显然这是立法的进步。但是，鉴于我国行政法领域尚无通则或者总则立法，单行的行政行为法如《中华人民共和国行政许可法》又难以满足执法司法实践迫切需要，有必要在《民法总则》中扩容细化这一原则，使之能够适用于作为特殊民事主体的政府机关实施的行为。建议在诚实信用原则一条增加一款，“民事主体因政府行政行为获得的合法信赖利益受法律保护”。 　 　合法信赖保护原则不是新创造，它本身就是从民法中“诚实信用原则”演变过来的一项行政法原则。其基本含义是政府实施行政行为也必须诚实信用。行政机关作出授益行政行为（对老百姓有好处的行为）后，如老百姓已经相信该行政行为的效力并且接受了该行为时，政府不能撤销该行政行为。如果为了公共利益的需要必须撤销或废止某一行政行为时，行政机关必须对受益人受到的财产损失给予补偿。例如公民依照政府批准的规划修建住宅，相对人相信政府的许可批准行为是履行其职责的合法行为。后因政府政策调整或政府机关发现因为自己的原因导致证照发放有误，必须收回或纠正时，不能无条件随意撤销或废止该证照，因为证照持有人或利害关系人已经对政府行为产生信赖，且其信赖产生的财产权益应受到保护，除非给予适当补偿，不得因此而撤销废止该许可行为。这是很多国家立法规定和司法活动必须遵循的一项基本准则。 　　 要求政府讲信用不只是一个观念层面的问题，而且应当成为政府机关立法和执法过程中必须遵循的一项准则。比如，政府制定法规文件时，不能制定具有溯及既往效力的文件，不能用现在的规定追究过去的行为。即使出于公共利益的需要必须追究文件生效前行为的，也应当补偿无辜受害人的损失。在执法过程中，政府不能随意收回、变更、废止、撤销对老百姓有利的行政行为，否则，就要给予相应的补偿。总之，政府进行各种活动都必须讲信用，不能出尔反尔，反复无常，更不能在没有任何补偿的情况下损害老百姓的既得利益。 　　 当然，适用信赖保护原则还应考虑公共利益。虽然信赖保护原则是由民法中诚实信用原则转化而来的，但并不完全等同于诚实信用原则。因为该原则的一个重要基础就是公共利益，只有公共利益被考虑的前提下，才谈得上保护受益人的合法信任。换句话说，公民法人因某项行政行为的撤销或收回、废止即将遭受损失，但能否真正阻止该项行政行为被撤销或取得适当的补偿，取决与个人利益与公共利益的适当均衡和比较。如果撤销、变更或收回、废止某行政行为所获得的公共利益明显大于个人利益时，那么就应当在适当补偿个人利益的前提下维持公共利益，允许行政机关撤销、废止、收回行政行为。当然，如果相比较后所得出的结论正相反，则不能以保护公共利益为由任意损害个人利益。 　　 信赖保护原则要求行政执法者与相对人双方互相信任。不仅政府要讲信用，公民法人与政府打交道过程中也必须讲信用。政府的承诺或许可要兑现，不能以政策变化、工作失误或经验不足为由，随意收回或变更撤销已经提供的金钱或财物。同样，行政行为的受益人（老百姓）也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。 　　马怀德：中国法学会行政法学研究会会长，中国政法大学副校长、教授