陆良县探索运用PPP模式促进农村水利改革

 
一、试点项目简介
（一）项目形成背景
陆良县恨虎坝灌区为一般中型灌区，已列入《全国中型灌区节水配套改造“十二五”规划》，但尚未立项，农田水利建设“最后一公里”问题较为突出。项目区主要水源为总库容807万立方米的恨虎坝水库，已建成干渠10余公里，但未建设支渠、斗渠等田间工程配套设施，群众需拉水灌溉，拉水成本每亩在220元以上，水库每年有350多万方水无法有效使用，只能“望水兴叹干着急”。水源工程由陆良县灌区管理局恨虎坝水库管理所管护，管理所向用水户收取原水水费，水价为每立方米0.04元，由于水价过低，无法保障水库良性运行。渠道设施由村集体管护，未收取任何水费，管护经费无保障，责任主体不明确，管护责任不落实，用水管理粗放，灌溉水利用系数仅为0.4。
2014年6月5日汪洋副总理检查指导云南水利工作时，提出了“先建机制、后建工程”的总体要求，随之水利部将云南省陆良县恨虎坝中型灌区作为全国试点，探索建立引入社会资本和市场主体解决农田水利“最后一公里”问题。
（二）项目运营实施
根据中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针和汪洋副总理重要指示精神，立足省情，结合恨虎坝中型灌区实际，紧紧围绕引入社会资本和投资主体参与农田水利建设、运营和管理这一核心目标，探索建立水权分配、水价形成、节水奖励、国有工程建管、田间工程工程管护、社会资本和合作社参与等7项机制，有效破解农田水利“最后一公里”问题，初步实现农田水利设施完善、工程良性运行、供水有效保障、产业快速发展和农民持续增收等改革的预期目标，形成社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式，为全国提供可复制、可推广、可持续的经验。
改革的突破点是让社会资本规范有序、公开公平的进入农田水利领域，参与投资、建设、经营，有效破解千百年农田水利一直由政府大包大揽单一僵化的投资管理模式，从根本上扭转农田水利管理责任主体不清、重建轻管的不良局面，确保工程能长久发挥效益。
二、PPP模式在项目实施中的具体做法
为实现政府、市场两手发力，解决农田水利建设、管理“最后一公里”问题，按照风险共担、利益共享、三方共赢的原则，公开公平公正、依法依规，规范引入社会资本和市场主体，破解农田水利政府大包大揽、市场活力不足的问题。一是全面放开社会资本参与范围和准入。任何有意愿、有筹资能力、有独立法人资格的市场主体均可参与。二是合理确定社会资本参与方式。在合理划分骨干工程、田间工程的基础上，采取PPP模式开展工程建设、运营和管理，公益性、公共性的供水主干管、支管及其附属泵站和计量设施由政府投资建设和管理，计量设施以后的田间工程由社会资本投资主体自建自管自运营。三是规范社会资本进入程序。制定招商文件，明确社会投资主体、政府、群众三方的权利、责任、义务；制定招商评比办法，从企业实力及信誉、类似项目经验和业绩、建设方案、运营方案、财务分析、竞争比选现场陈述及答疑等方面量化细化评分标准；在中国水利报、中国采购与招标网等全国性媒体发布招商公告，吸引企业参与，免费提供招商文件；召开招商现场答疑会，组织报名企业代表现场踏勘，了解项目区实际情况，与合作社代表现场交流互动，省、市、县相关领导和专家介绍情况、动员、答疑；民主组建招商比选委员会，比选委员会由县、乡人民政府行政人员，商务、水利专业技术人员以及项目区群众代表共9人组成；召开招商比选大会，比选委员会按照制定的评分细则公开、公平、公正量化打分，纪检、公证部门和媒体全程监督、记录，按照量化评分高低顺序确定中选企业；中选企业与县人民政府签订投资协议，将履约保证金汇入指定账户后与项目区农民用水合作社共同组建有限公司，由新组建的有限公司负责田间工程的投资、建设、运行管理和维修养护，向用水户收取水费，在项目区政府鼓励和引导有限公司拓展经营服务范围。四是保证社会资本合法权益和合理收益。社会资本投入建设的工程其产权归其所有，并依法享有转让、转租、抵押等权益，经营满三年后可以转让退出；在灌溉保证率85%、仅考虑供水收益的情况下，社会资本年均资本收益率为9.8%，让资本收益率高于商业银行贷款利率。五是建立政府与投资企业风险共担机制，在不可抗拒的自然因素情况下，投资企业资本收益和折旧之和低于7.8%时，由政府补足相应缺口部分资金，降低企业投资风险。
三、项目取得的成效
一是群众效益方面。群众增收，项目实施前，亩均年收入7523元，亩均拉水费用及劳力合计支出780元，灌溉成本占亩均年收入的10.37%。实施后，亩均收入增加1777元，灌溉成本亩均合计支出393元，占亩均年收入的4.23%，节约灌溉用水成本387元；同时灌溉设施配套到田间地头，方便了群众生产生活，每亩可减少灌水劳动力6个，可以外出务工或发展其他家庭及经济，进一步增加收入。
二是企业增效方面。收入增加了，经测算，在正常年景，社会资本回收期7年，20年运行期公司累计可计提折旧和收益1911.8万元，年均资本收益率为9.8%。有限公司可以将经营范围扩大到项目区以外，并可拓展农业综合生产，土地流转、规模经营和项目区农产品统购统销以及农业生产技术服务，进一步增加企业收益，壮大企业实力。
三是政府效益方面。经测算项目区灌溉水利用系数可从0.4提高到0.85，大大提高的水资源的利用率。同时，通过建立产权明晰、责任落实、经费保障的工程运行机制，引入企业先进的管理理念和技术，参与农田水利的管理，解决了水利工程一年建、两年用、三年坏，有人用、无人管的难题，为实现工程持续、良性运行提供了机制保障。
四、改革试点的经验
本次改革试点成功引入社会资本参与农田水利建设、运营和管理，实现了“两手发力”，达到了改革目的，积累了可复制、可推广、可持续的经验。
（一）创新水价形成机制，实现利益能平衡、实施易操作、发展可持续
在水价形成机制建立过程中，主要是打破一个规则、创新两个方式、达成三方利益平衡。一是打破传统水价国有骨干工程计提折旧、田间工程不计折旧的水价计算规则，把引入社会资本建设田间工程计提折旧和合理报酬纳入水价成本，反复试算社会资本投资比例和工程全成本水价、运行水价，直至达到基本平衡。二是创新建立执行水价和水价定价两个方式。一方面，鉴于全成本水价较高、群众承受能力不足，提出执行水价的理念，采取政府少收、缓收原水水费、三年逐步调整到运行水价的措施，优先保证群众能承受、企业合理盈利；另一方面，改变传统完全由物价部门监审批准水价的定价机制，国有工程水价仍采用原有定价机制，把社会资本投资的田间工程水价交由供用水双方协商定价，报物价部门备案。三是以群众承受能力为基础，企业合理盈利为基准，政府让利为调节，找准群众、企业和政府三方利益平衡点。
（二）构建用水合作社为基础的利益共同体，确保群众有收益、愿改革
在建立农户参与农田水利建设、运营和管理过程中，主要构建一个平台、创新一种模式。一是以农民用水合作社为平台，把原来松散的农民用水户凝聚为经营性合作组织，赋予其市场主体权利，增添了农民参与改革活力和动力。二是创新建立“企业+合作社”新型合作模式，把引入的市场投资主体与分散经营的农户形成利益共同体，提高了群众全程参与工程投资建设经营管理自觉性和积极性，使群众从改革中获得经济收益。
（三）闯出社会资本进入农田水利领域新路子，让社会资本愿进来、稳得住、有回报
为大力引进社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理，着力开辟一个新领域、建立一套新程序、创建两个新制度、实践一个新模式。一是突破了以往社会资本仅进入重大骨干水利工程领域的限制，全面放开社会资本参与范围和准入，有意愿、有实力的投资主体均可参加农田水利工程投资建设管理领域。二是坚持公开透明、公平公正的原则，形成了发布招商公告→现场踏勘答疑→量化评分标准→民主推选评委→公开招商比选→组建项目公司的新程序，有效保证了社会投资主体顺利进入。三是创新建立了政府与企业风险共担和社会资本退出制度，政府承担最大的改革风险，降低社会资本风险，使社会资本愿进来、稳得住、有回报。四是在农田水利工程建设管理中具体实施PPP模式，是社会资本进入农业农村农田水利薄弱基础行业的一次有益尝试。
恨虎坝改革试点，受当地种植结构、产业基础、用水条件、群众生产生活习惯等边界条件限制，改革效果尚不尽圆满：一是产业基础薄弱，水价承受能力有限，引入社会资本的比重有限。二是由于政府对有限公司监管的经验不足、信息不对称，导致对公司生产经营的监管有限。三是工程整体运行中存在国有和市场两个管理主体，若相互协调配合不足，将影响工程整体效益发挥。
五、存在问题和下步工作打算
（一）存在问题
1、恨虎坝试点项目引入的社会资本甘肃大禹节水与用水合作社的工作方面的协调配合还不够默契，需在探索中逐渐磨合统一，才能逐步形成合力。
2、两个试点工程运行后的财务监管方式还没有可借鉴的经验，需按照慎之于始、从紧从严的要求自始至终抓好。
（二）下步打算
1.继续高度关注两个试点项目的建后管护运营状况，发现问题及时解决，保证改革成果的巩固。
2.搞好试点项目区的农业绩效监测工作，用事实和数字说明试点的成效。
3.加强对大禹新公司和中坝用水合作社拓展经营业务的扶持力度，实现三方共赢的常态化。
4.加快美丽乡村建设、人饮工程和田间机耕道建设速度，让项目区群众的生产条件和人居环境尽早得到改善。