积极实践财税管理体制改革 深入推进县乡财政管理体制调整

 
   乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥重要作用。县乡财政管理体制是划分县级和乡镇之间财政收支和管理职责和权力的重要政策。县乡财政管理体制需要根据地方经济和社会的发展情况进行完善和调整，以更好地促进区域经济和社会事业的协调发展。
一 、县乡财政管理体制调整的背景
（一） 宣威市原县乡财政管理体制的基本情况
2009年宣威市明确了市对乡（镇、街道）财政管理体制，完善了市乡财政管理体制。体制采用确定收入基数、实施超收分成、分类承担支出、结余留用或自消的方式。市乡体制确定了乡（镇、街道）收支范围和收支基数，将部分税收收入列入乡镇收入范围。收入基数由工商税收入基数和烟叶税收入基数构成，支出基数包括人员经费和公用经费，不包括住房公积金的40%部分。收入基数和支出基数相抵后，形成体制上解和体制补助。同时对乡（镇、街道）收入范围内实现的收入超过核定的收入基数部分实行市、乡两级分成的办法，超收部分按70%-100%的比例分成给乡（镇、街道），对三个工业园区实施税收返还补助。
（二） 原财政管理体制取得的成效
1.乡镇财政总体实力不断增强。经过几年的运行，乡镇财政收入年均增长9.2%。乡镇财政实力得到显著加强，为全市财政收入稳定增长奠定了较好的基础。
2.乡镇增收积极性得以提高。由于乡（镇、街道）收入范围内实现的收入超过核定的收入基数部分实行市、乡两级分成，超收部分将得到70%-100%的超收分成，于是乡（镇、街道）从自身利益出发，切实加强本地税收的管理，积极开展协税护税工作，采取引进交通运输企业在本地落户、支付工程款项时及时按规定代扣相关税收、代扣代缴个人所得税等方式，最大限度地增加本乡（镇、街道）税收收入。乡镇代扣代缴税款年均增长23%。
3.乡镇基本保障能力得到加强。原财政体制将乡（镇、街道）基本支出中除住房公积金40%部分纳入乡镇支出基数，收入基数不足部分，由市财政给予体制补助，在乡镇财政支出大幅增长的情况下，增强了乡镇财政保障能力和自求平衡能力。2009年-2012年间，乡镇财政支出年均增长16%。
4.乡镇财政管理不断规范。随着财政管理体制的不断完善，乡镇财政以实现财政管理科学化、精细化为手段，以提高财政资金的使用效益为目标严格遵循依法理财、科学理财、民主理财、阳光理财的原则，逐步推进管理规范、运转有序、公开透明、富有活力、有利于科学发展的财政管理改革。
（三） 原财政管理体制存在的弊端
1.乡镇财政收入总量相对较小，难以支撑财政持续快速发展。从乡镇收入对全市财政收入的贡献度看，宣威市乡镇财政收入占全市财政收入的比重成下滑态势，平均增幅也低于全市水平。从乡镇收入对乡镇支出的保障力度看，乡镇收入对乡镇支出的保障力度逐步减弱。
2.乡镇财源结构单一，财政发展易受外部影响与冲击。分析乡镇财政收入的结构情况，烟叶税是乡镇财政收入的主要来源，对乡镇财政收入增收起到决定性作用，占比约为60%，其他工商税收主要来源于重点建设项目的实施。烟叶收购价格变化直接影响烟叶税收入，特别是近年来随着国家指令性烟叶收购数量的逐步缩减，烟叶税对全市财政收入的贡献力度也会逐步减弱。同时，乡镇在重点建设项目实施期间，其财政收入必然形成增收，而项目实施完成后，没有相应的其他项目实施，也必然形成财政收入的大幅减少，乡镇财政收入对建设项目投入依赖度较高，收入不稳定。
3.乡镇间财力差距不断拉大，促进基本公共服务均等化压力增大。由于地理条件、资源环境和经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平差距巨大。最高和最低收入两者相差26倍。获得超收分成相差也达56倍。随着乡镇收支规模的不断扩大，乡镇之间的财政实力不平衡问题日益突出，有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于大部分乡镇特别是贫困乡镇。乡镇之间财力的不平衡，造成了不同乡镇政府之间提供的基本公共服务能力严重失衡。
4.随着基本支出的不断增加，乡镇基本保障能力逐步减弱。从2013年起，全市提高了住房公积金缴费基数和缴费标准，按原乡镇体制测算，全市乡（镇、街道）财政需承担较高的住房公积金配套，随着计提基数和计提比例的提高，乡镇财政承担部分也将逐步增加。部分乡镇由于没有获得超收分成或者所得超收分成较少，没有足够的财力保障住房公积金足额交纳，或者动用日常公用经费等交纳住房公积金，相应又形成运转无法保障的局面。财政体制的运行效果大打折扣，给乡镇社会经济的发展带来不利影响。随着在乡镇实施的重点建设项目逐步完工，营业税改征增值税试点工作的推进、多年滚动收入基数的不断增大、收入秩序的不断规范，乡（镇、街道）所得超收分成将大幅减少，无力承担住房公积金40%部分的比重面将进一步扩大，必然会引起一些社会热点问题。
5.市级财政平衡压力增大，宏观调控力下降。原财政体制将财力下移，乡镇财政基本实现收支平衡，年末收支结余相对较大，市本级支出压力增大。
6.乡镇财政管理基础薄弱，财政支出效益偏低。宣威市乡镇财政多年来不断强化财政管理，不断推进财政管理改革，加强乡镇财政资金监管，乡镇财政预算管理水平有了明显提高，有力地促进了乡镇经济和社会的发展。但由于乡镇财政人少事多，乡镇财力增长与乡镇发展需求矛盾日益突出等原因，乡镇财政管理基础仍然比较薄弱。乡镇财政对单位和部门的收支预算执行监管仍存在不力现象，财政预算管理作用发挥不够明显，特别是对近年安排的超收分成资金使用普遍存在支出效益较低的情况。
7.财政收入秩序不规范，收入增长不合理。由于财政收入征收机构设置与行政机构设置不匹配，跨行政区域收入的大量存在，以及受超收分成政策的驱动，乡镇之间、市乡之间收入难以准确划分，甚至存在争税、抢税、买税等行为，在一定程度上造成财政收入秩序混乱、收入成本增加等不利因素，给全市财政收入合理增收带来较大影响。
二、县乡财政管理体制调整的实践
2013年，十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。征对原市乡财政体制的优劣性，宣威市从完善市乡财政管理体制入手，积极探索适应和可促进当前经济和社会发展的新的市乡财政管理体制。
（一）基本原则
本着“保基本、优项目、促均衡、强调控”的原则，对现有财政体制进行改革。
（二）调整的主要内容
1.乡镇范围内实现的收入全部列为市级收入，不再划分乡镇收入范围，取消原体制中确定的超收分成政策。
2.乡镇基本支出由市财政统一安排财力，按标准动态保障。
3.按不少于3000万元的水平安排自有财力，补助给乡镇，用于弥补基本支出保障财力补助不足以及偿还地方政府性债务需要。安排时按照乡（镇、街道）社会和经济情况、自然禀赋等因素测算对乡镇的均衡性转移支付补助。
4.安排不少于2000万元的专项补助，根据乡镇上报的项目申报情况，由市政府确定优选实施项目，下达给相应乡镇实施。
5.划入开发区征管范围的三个工业基地所实现的经常性财政收入（税收收入-城市维护建设税），剔除增值税及上解省市30%部分，按市、乡（镇、街道）8:2的比例分成。
6.建立必要的激励约束机制。对乡镇实施代征代扣税款、招商引资、偿还政府性债务给予奖励政策。对应征应扣税款、不完全实施市政府确定的项目给予惩罚财力补助。
（三）调整后的主要亮点
1.有利于保障乡镇基本支出，促进财政收支平衡。调整后的财政管理体制，将乡镇的基本支出全部纳入财力保障支出范围，使乡镇政府不再为“保工资、保运转、保基本民生”煞费心机，保障了实施公共管理、提供基本公共服务，以及落实中央、省、市出台的各项民生政策的基本财力需要。乡镇在基本财力保障补助、专项补助以及均衡性转移支付补助财力范围内安排支出，确保财政收支平衡。
2.有利于缩小乡镇财力差距，促进基本公共服务均等化。根据各乡镇总人口、辖区面积、村委会个数、距离城区距离、农民人均纯收入（居民收入）等自然和社会因素计算安排均衡性转移支付，加大对贫困、人口较多、行政管理成本较高乡镇的补助力度，促进区域协调发展，促进乡镇间基本公共服务均等化。
3.有利于推进经济和社会发展，促进财政资金使用效益提高。通过竞争项目分配的方式安排乡镇实施财政补助项目，促进乡（镇、街道）根据本地实际情况，上报人民群众最关心、最能体现民心民意，经济效益、社会效益、环境效益均较高的项目，市政府通过绩效评审的方式，优选项目实施，体现了市委、市政府的工作重点，提高了财政资金的使用效益。
4.有利于规范财政收入秩序，促进收入成本降低。将各乡（镇、街道）范围内实现的税收收入全部纳入市级收入，改变了过去为获取更多超收分成，乡镇之间互相争税、抢税，挖市级收入为乡镇收入的情况，特别是随着乡镇税收机构的撤并、按行业设置税收机构的调整等改革的推进，乡镇税收的准确归属越发显得困难。因此调整原财政管理体制更有利于规范全市的税收收入秩序，真正体现乡镇经济和社会发展的实情，相应也会减少全市财政收入的征收成本。
5.有利于加大市级政府财力，促进政府宏观调控能力的发挥。调整后的乡镇财政管理体制，保障了乡镇2012年的既得利益，可集中乡镇新增财力，用于全市新增人员刚性支出，市委、市政府确定的重点项目，促进全市财政支出紧紧围绕市委、市政府的工作目标进行投入，加强市级政府的调控能力，促进全市经济和社会更好更快发展。
（四） 调整后存在的问题
1.部分乡镇增收积极性短期内会受到一定程度的影响。乡镇财政体制调整必然会涉及乡镇利益的调整，本次调整对原来烤烟生产较好、有重点项目在建、近年获得超收分成较高乡镇的可用财力适当减少，在短期内，这些乡镇可能会存在收入积极性不高的倾向，部分原通过争税、抢税甚至是买税形成超收的乡（镇、街道）会形成减收的情况。
2.市级财政增支压力逐步增大。近年来，提高行政人员津补贴标准和事业人员绩效补贴、补发原民代教师补助、提高村干部待遇标准、提高住房公积金缴费标准、调整机关事业单位工作人员基本工资等增加全市刚性支出，乡镇根本无力承担，全部由市级承担，而体制调整保障了乡镇原体制既得利益，必然加大市级财政的支出压力。
3.乡镇政府性债务偿债压力仍然较大。近年来，各乡（镇、街道）形成了较大的政府性债务，给政府行政形成了较大的压力。体制调整虽然安排了一定数额的可用财力给乡镇，但要靠这部分财力短期内解决乡镇政府性债务问题是不可能的，乡镇政府性债务偿债压力仍然较大。
（五） 体制调整的几点体会
1.乡镇既得利益需要总体保障。体制调整必然涉及市乡、乡镇之间财力的重新划分，在这个过程中，部分乡镇既得利益可能会受到损害和减少，给体制调整造成影响。因此在县乡财力划分中，必须保障所有乡镇既得利益。同时，从发展的角度而言，乡镇利益也需要逐步增长。
2.事权和支出责任需要更加明确。体制调整应该更重视事权划分，明确各级政府事权和支出责任，并匹配相应财力，确保各项支出政策的实现和支出效果的体现。
3.财政体制调整更需完善配套相关管理制度和办法。充分发挥财政杠杆在经济运行中的调节作用，有效促进全市各乡镇经济和社会的较快发展，仅靠市乡财政管理体制是不够的，同时还需进一步完善相关制度和措施。