盘活财政存量资金分析

 
    曲靖经济技术开发区成立于1992年，2010年经国务院批准升级为国家级开发区，二十多年来，依托曲靖的资源，招大引强、聚集产业，完善配套，做活要素，经济社会取得了长足发展，2014年实现财政总收入完成235349万元，较上年同期增长11.84%，地方一般预算收入完成100680万元，较上年同期增长1.22%。但截至2014年年底曲靖经济技术开发区财政存量资金23034万元，其中：部门预算结转结余19932万元，转移支付结转结余3039万元，政府性基金预算结转结余62万元，一般公共预算结转结余1万元。财政资金结余过大造成了财政资金使用效率不高，从量上看曲靖开发区财政存量资金的数额较大，资金占用时间长；从性质上看，曲靖开发区存量资金的形成都是历年项目结余结转资金。如何盘活存量、用好增量，为实体经济提质增效，提高财政管理绩效，更好地支撑经济社会持续健康发展，研究财政存量资金的清理与盘活课题显得尤为重要和迫切。
一、财政存量资金形成的原因
由于财政资金在拨付中的专项性，存量资金的形成原因较为复杂，针对曲靖经开区的实际情况，主要有下列几个方面：
1.项目的进度原因导致财政出现存量资金增长问题。开发区主要是以基础设施建设为主，项目开工个数多，资金量大，建设周期长，经开区的项目结算方式采取4:3:3或3:3:2:2的方式，而项目启动时就预留了建设资金，以前批复的项目预算资金会随着时间的流逝超过实际需求，形成结余。项目存量资金较多在经开区属于正常现象，随着项目结束，理论上会必然导致财政存量资金大量下降，但是经开区每年新建项目和在建项目都比较多，项目结余资金一直存量较大。
2.体制调整、机构改革。自2010年曲靖经开区升级为国家级开发区，2012年中编办、省编办批复了经开区的机构和编制，与原先运行的机构不相符合，对部分机构进行了拆分、合并，部门资金大量沉淀在专用账户中，导致部分资金冻结，结余增多。
3.财政批复项目预算资金的效率较低，无法准确把握项目各期实际资金需求。前些年随着财政收入的持续上升，每年大项目不断增多，当期新增大项目的现金存量平滑之前大项目消耗的资金存量，从而促使财政存量资金多年高位运行。招商引资的项目在启动时预留了建设资金，但由于土地审批、规划审批等等一系列原因导致有些项目未能按时动工或未能在规定的周期内建设投产。
4.财务集中核算。曲靖经开区实行财务集中统管制度，所有的预算单位都在经开区财政局的监督下进行资金拨付、账务处理，在一定程度上制约了资金拨付的进度。存量资金的清理是以会计年度为主线，加之资金拨付审批手续繁杂，部分资金存在跨年度拨付，在年终部门决算时形成结余结转资金。
5.财政体制因素。由于县级地方财政财力收不抵支，财政在应对突发事件和自然灾害时，资金调配相当困难，导致财政在平时的预算执行中留有一定的应急资金。
二、盘活存量资金中存在的问题
财政存量资金并非等同于财政盈余，而是由财政现金收支不匹配造成的，盘活存量财政资金是稳增长的当务之急，但是考虑到财税管理制度以及地方投资需求等系統性的原因，短期快速解決存量资金使用效率低下的问题仍然较为困难，主要表现在以下几方面：
1.预算编制不够细化、内容不够完整，预算执行不够规范，约束力不强，一些重点支出挂钩机制脱离地方实际需求。编制预算时无法事无巨细的一一穷举，某些大项目批复了大额的预算资金，但这些项目需要很多年才完成，所以在项目完成之前这些项目现金流就会出现收大于支的现象，由此促使财政存量资金增加；财政支出结构的固化，加大了政府统筹安排财力的难度。
2.专项资金专项使用的特殊限制，多数项目跨年度且资金使用敏感性较大，时常接受上级检查，客观上使得资金使用失去了灵活性和主动性。
3.财政监督力度不够，财政资金监管不到位，没有建立完整的财政资金全方位监管机制，没有充分重视财政资金使用及效率。曲靖经开区也实行了财政绩效管理，但由于无法做到全方位的监督管理，也导致了财政存量资金的增加。
4.部分预算单位会计人员专业水平不高，会计核算和记账方式偏差导致人为财政资金结余。
三、盘活存量资金缓解财政困难
根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发﹝2014﹞70号）精神，按照《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预﹝2015﹞15号）文件要求，曲靖经开区财政局将认真做好盘活财政存量资金工作。
1.基本思路：
从方向上看，首先要抑制新增存量资金，其次要将历年累积下来的存量资金安排使用。后者从路径上说，一是改变存量资金的归属权，收回重新统筹安排使用。这需要打破一些现有的制度规定。二是不改变存量资金使用权的归属，而是督促其加快支出进度。总的来说，曲靖经开区一直在探索适合本地区健康发展的思路，健全长效机制，切实盘活财政存量资金，用好增量，尤其是在财政收入低位运行常态化的形势下，研究财政存量资金课题显得尤为重要。
2.主要措施：
一是建立长效规范机制。加强全口径预算管理，将所有收支纳入政府预算管理范围之内；细化预算编制，提高年初预算到位率，确保一般公共收入与支出预算数在决算数占比达到90%以上；加快预算执行进度，减少年度执行中的预算追加；加强财政与各部门之间的统筹配合，构建促进财政资金使用效益有效提升的长效机制。
二是建立部门联动机制。由财政局牵头，定期向各部门调度资金使用情况，审核汇总后，将资金量大的部门和项目作为检查重点，督促加快支出进度；并将检查结果作为清理收回结转结余资金的重要依据，推进财政存量资金清理工作。
三是建立定期清理机制。2011年以来，财政局对财政存量资金每季度清理一次，将基层单位所有超过时限或不再使用、沉淀闲置的财政存量资金全部清理收回。今年盘活和收回财政存量资金3800多万元，有效地缓解了财政困难。
四是建立跟踪督办机制。在充分自查自纠的基础上，全方位开展盘活存量资金专项检查，对好的经验和做法及时总结推广，对支出进度慢、盘活存量资金不力的，依法依规作出处理，督促盘活存量资金。
五是加强财务人员的技能培训。要进一步提高提高财会人员素质，掌握存量资金有关盘活的业务知识，及时发现存量资金，提出处理意见，为领导决策提出合理化建议。要在账务能力上提升，杜绝因业务造成新的存量资金。