抓住改革机遇 用发展实绩突破制约财政发展中的瓶颈

 
一、马龙区当前财政运行现状
过去的2014年和今年上半年，在全国经济下行，工业生产效益大幅下降的大趋势和新常态下，马龙区财政重回类似烤烟“双控”时期最困难的局面。
2014年，全县辖区内财政总收入完成8.72亿元，地方公共财政预算收入完成4.31亿元，同比仅增长4.14%，其中：税收收入完成3.24亿元，非税收入占比较高，达24.8%，完成1.07亿元。地方公共财政预算支出完成16.78亿元，同比增26.62%，支出中，民生支出11.57亿元，占支出的69%；基金预算收入完成1.39亿元，同比增长142.95%；基金预算支出完成2.61亿元，同比增长135.83%。
今年1-5月，由于经济下行压力持续加大，虽然财税部门采取了一揽子办法和措施，财政预算收入仍出现了负增长，全县辖区内财政总收入完成2.53亿元，同比下降24.43%。地方公共财政预算收入完成1.34亿元，同比下降13.67%；地方公共财政预算支出完成5.46亿元，同比增长8.01%；基金预算收入仅完成0.24亿元，同比下降23.51%；基金预算支出0.16亿元，同比下降69.17%。
主要原因是：
（一）税源单一零散，税基不牢
从产业结构看，全县税收主要来源于第二、三产业，实现的税收构成了全县财政收入的主体，占60%左右。从行业结构看，全县税收收入来源主要集中在烟草、房地产业及固定资产投资领域，占70%左右。其中烟草行业占30%，房地产行业占25%，固定资产投资占15%。其余税收来源较为零散，没有形成稳定税源。
（二）财政自给率差，供需矛盾突出
由于收入规模小，可用财力不多，对上级财政依赖程度不断增大。财政自给能力由1994年的95%提高到1997年的113%，从1998年起财政自给能力逐渐下降，2014年仅为48%。同时对外生财力的依赖程度逐步攀升，由1998年的 29%上升到2014年的52%。虽然十七年财力年递增18.30%，但都是上级安排的调整工资及义务教育、基本医疗保险、新型农村合作医疗和其他等转移支付补助，本级财力不足。
 (三）刚性支出增长快，财力缺口大
一是人员经费增长快，保障标准不到位。由于财政供养人员和工资提标“双增长”，造成保障人员经费压力越来越大。从1998年至2012年，上级先后出台增资政策，并给了一定的转移支付，需要地方承担一定比例，财政收入的增量远远弥补不了支出增量，几次调资县级负担年均新增支出共17284万元。按照1998年供养人员计算，人年均支出1.01万元，2014年达5.47万元，增加5.4倍。由于财力缺口大，压缩了部分不该压缩的支出，该按照法定比例安排的支出纳不进预算总盘子，相当一部分法定支出未按规定比例提足并安排到位，到2014年末，已达1.19亿元。
（注：财政应计提各项工资性费用为：工会2%、福利2.5%、职教1.5%、住房公积金10%、医疗保险10%、工伤保险0.3%、生育保险0.5%、失业保险2%、公务员医疗补助5%。但由于多年来财力有限，只对住房公积金、医疗保险足额计提，公务员医疗补助计提仅按3.5%，工会经费和工伤生育保险全年仅分别按50万元、74万元包干使用，其他应计提各项工资性费用基本没有兑现）
二是保运转、保稳定、保民生任务重。首先，需配套民生资金较多。各级各部门出台的各类民生配套项目较多，以2014年为例，需县级配套的民生支出项目资金就为0.6亿元。其次，基本公共运转支出增长快。2014年，仅基本公共运转支出就需11.57亿元，而可用财力仅为7.21亿元，刚性支出年均增长达39%，而同期财力年均增幅仅为20%，有限的财力增长远远无法满足人员工资、必保配套等刚性的较快增长需要，财力缺口大。
（四）财政赤字和债务负担沉重
2014年末，政府负债余额为11.27亿元，当前和今后相当长时期内，全县进入了偿债高峰期，还本付息压力巨大。2015年需由财政直接偿还的政府到期债务本息近1亿元，2016年为0.86亿元，2017年为1.25亿元，2018年为2.85亿元，财政负担越来越重。在财政赤字上，主要表现在，历年上级专款不能及时兑现，次年用本级财力安排，以2014年为例，就需安排1.24亿元，造成隐性赤字巨大，如此年复一年，小马拉大车，滚雪球式的发展，形成恶性循环。
二、财政困难的原因
（一）经济基础薄弱，财政增收乏力。马龙区小，经济总量小，第二、三产业发展滞后，财政过度依赖烤烟，“双控”后，其“一枝独秀”的主导地位仍未改变。没有大型龙头企业支撑，新发展和培植的产业、企业正处于发展时期，其余税源多为零星税种，基础不牢，没有形成稳定后续财源，短期内对财政贡献率较低。故财政收入规模基本稳定在3.6亿元左右，大致为农三税1.34亿元、增值税0.45亿元、营业税0.7亿元、其他工商各税0.61亿元，非税收入0.5亿元左右。属于典型的经济贫困县。
（二）财政包袱沉重，支出压力膨胀。仅20.82万人口的小县，平均每年的新增财政供养人员以124人的速度增加，按照人均3万元计算，每年需新增刚性支出370多万元，平均每27人供养1人吃“皇粮”，行政成本较高。随着国家调整收入分配政策连续出台以及正常进级晋职，人员刚性支出剧增，尽管上级转移支付弥补了相当大一部分，但由于转移支付补助是按1996年的人员编制，增长3.5%计算确定，超编及不足部分还得靠地方财政解决，然而县财政增收的潜力和可能性又极小。此外，保工资、保运转、保民生、保稳定、保重点等刚性支出不断增长，所以财力的有限性与支出增长的无限性的矛盾致使县乡财政困难重重，举步维艰。
（三）现行税制不完善，收入增长不确定。一是1994年分税制改革以来，共享收入县级分享比例过小，减少了地方收入。二是随着“营改增”政策不断扩面，将直接造成地方收入减少。如果财政体制没有得到合理调整，“营改增”形成的地方收入缺口难以弥补。
（四）财政体制影响大，收支矛盾突出。按现行财政体制，县级收入扣除单项上解后超过1993年收入基数705万元部分，按15%上解省财政。由于1993年确定的基数低、上解比例较高，收入逐年增长，上解数额逐年攀升。1994年以来，年平均上解省级收入1853万元，累计净上解38913万元。由于县级可用财力少，全县地方公共财政支出对上级的依赖度高，地方财政保障能力越来越弱，加之我县属农业小县、人口小县，基础设施薄弱、社会事业发展任务重，地方财力难以保障刚性支出需求，财政收支矛盾突出。
三、改革发展思路
按照陈厅长关于“三个蛋糕”（做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕）的总体要求，政府分管领导及财税局领导多次深入各乡（镇、街道办）开展财政收支情况专题调研，分析财政收支现状及特点，对如何挖掘增收空间、优化支出结构、管好财政资金有了清晰的认识。结合我县2015年财政收支矛盾突出的实际，整合资金保急需，严控支出保平衡，竭尽全力抓好以下工作，积极推动全县财政经济平稳运行。
（一）加强财政收入管理，拓展增收空间，突出做大蛋糕
1、强化收入征管，确保应收尽收。一是建立部门联动征管机制，及时研究税、费征管中的问题，加强对重点税源的监控，加大稽查力度；二是全面规范税收优惠政策，以减税让利释放企业活力，从企业效益提升中要税收。规范非税收入管理，取消违反规定的收费项目，加强土地出让和经营性国有资产核算管理，挖掘增收空间；三是做到依法征收，应收尽收，不收“过头税”和“过头费”，确保财政收入质量。
2、抓住机遇，发展产业，夯实增收基础。坚持用发展实绩破解财政发展中的矛盾和困难，把做大蛋糕的根本出路放在兴产业上。抓住桥头堡建设、滇中产业新区建设等机遇，落实好国家和省扶持实体经济的各项政策，深入研究措施和办法。积极帮助企业拓展融资渠道，重点引入和扶持税源好、发展潜力大、带动效应广的企业入驻，筑巢引凤，借鸡生蛋，壮大我县经济实力。
3、争取上级支持，引入社会资本参与经济建设。在我县财政对上依赖程度较高的现状下，抓住中央“明确事权、减少配套，增加一般性转移支付，减少专项转移支付”的新一轮财力分配机遇，做好基础数字测算等业务工作，争取上级政策和资金支持。控制政府或有债务，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能转变，探索PPP等投融资新模式，吸引社会资金参与到公益性项目和基础设施建设上，建立互惠共赢的生财机制，缓解财政投入不足的压力。
（二）优化支出结构，突出分好蛋糕
坚持“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡”的原则和建立现代财政制度的要求，在财政支出安排上，突出财政公共职能和作用。按照陈厅长“既要善于做‘减法’，又要善于做‘加法’，不必要的开支坚决压缩，该支持的坚决支持”的讲话精神，认真落实好厉行节约、反对浪费的规定和要求，严控“三公”经费和楼堂馆所建设，压缩和减少不必要和效益低下的项目支出。优先用于保工资、保运转、保民生、保稳定、保偿债等刚性支出，确保社会和谐稳定。
（三）深化财政改革，突出管好蛋糕
1、深化预算改革，探索中期财政管理规划。稳中求进，完善预算编制体系，改进预算编制方法，实行全口径预算管理；改革预算制度，尝试设立预算稳定调节基金，建立跨年度预算平衡机制，试编权责发生制政府综合财务报告；优化财政支出结构，贯彻勤俭节约的原则，为今后中期财政规划奠定基础。
2、创新财政监督机制，构建财政大监督格局。一是抓好预算绩效管理，让其贯穿于预算编制、执行、决算及审查的各个环节，增强预算单位支出责任和效率意识；二是提高预决算透明度，深化信息公开，接受社会监督，预防腐败，发挥阳光财政作用；三是强化财政内控机制建设，严肃财经纪律，提升资金配置效率。四是盘活存量资金，推进政府购买服务等改革。
3、规范政府性债务管理，严控债务风险。建立政府性债务“借、用、还”相统一的偿还机制，管好用好债券资金，逐步消化存量债务。探索编制政府债务收支预算、建立债务风险预警机制和债务管理责任追究制度，减少债务风险。