浅谈行政事业单位资产管理

 
    行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是单位履行职能、提供公共服务和事业发展的重要物质基础和基本保障，加强行政事业单位资产管理具有重要意义。近年来，罗平县资产管理工作深入贯彻落实中央、省市各项行政事业单位资产管理工作要求，以“顺关系、强基础、建机制、造氛围”为重点，不断完善国有资产管理制度、理顺管理机制，逐步加强和规范国有资产管理工作。
一、罗平县行政事业单位国有资产管理现状
罗平县深入贯彻落实《行政事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、云南省（云财教﹝2007﹞6号）和（云财行﹝2007﹞15号）文件，紧紧围绕财政中心工作，以制度建设为抓手，规范和加强行政事业单位国有资产管理。一是出台了《罗平县行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》（罗政发〔2012〕31号），按权限、按程序对报批的国有资产进行规范处置。2014年度共办结12户单位，共计24件国有资产处置事项。涉及车辆、房屋、电子产品、办公家具等资产处置。二是规范国有资产处置平台。出台了《罗平县人民政府关于县级公共资源交易项目统一进入罗平县公共资源交易中心交易的通知》（罗政发〔2012〕59号），2013年1月开始，全县行政事业单位国有资产涉及转让、出让、出售的资产以及国有经营性资产招租行为，一律进入公共资源交易中心交易。三是理顺车辆处置机制。根据《中共罗平县委办公室 罗平县人民政府办公室关于转发曲靖市党政机关一般公务用车配备使用管理实施办法的通知》（罗办发〔2012〕65号）和《曲靖市财政局关于转发云南省党政机关执法执勤用车配备使用管理实施的文件的通知》（曲财行〔2012〕22号）规定，理顺了车辆处置的内部管理机制，规范了一般公务用车和执法执勤用车的处置程序，把车辆处置工作纳入了制度化、规范化管理轨道。四是进一步加强行政事业单位经营性国有资产管理。为深化行政事业单位国有资产管理改革，进一步加强国有资产管理工作，规范行政事业单位国有资产招租行为，确保国有资产保值增值，促进党风廉政建设，2015年3月17日，罗平县印发了《罗平县行政事业单位经营性国有资产招租管理规定》（罗政发〔2015〕9号），将全县行政事业单位经营性国有资产统一纳入管理范围。任何单位或个人不得将国有资产自行出租、出借或用于合作经营，统一报县财政局审批后，交由县公共资源交易中心向社会公开招租。经营性国有资产收益严格实行“收支两条线”管理，全额缴入县级财政。截至2015年6月30日，全县共审批国有经营性资产招租申请11件，已完成国有经营性资产招租5件，出租收益全额缴入县级财政。
二、存在问题和不足
罗平县行政事业单位资产管理工作取得了一些成绩，但由于长期的粗放管理及现有体制不完善等原因，还存在诸多漏洞和不足。
（一）责任意识淡薄，重购置、轻管理。行政事业单位固定资产的购置主要依靠财政拨款，各单位往往只从本部门需要出发，很少对固定资产的使用效益进行分析论证，随意向财政申请资金投入，用于新建办公用房或购置固定资产，且不按实际需要和标准新建和购买，盲目追求高标准、高档次，对于一些尚可使用的资产提前报废更新，造成资产的重复购置和浪费，资产利用率低下。购入固定资产后，一些单位对固定资产使用缺乏有效监督管理机制，不能合理地配置资源，不能定期盘点固定资产，资产数据无法真实反映资产情况，容易导致国有资产的流失。
（二）固定资产信息不真实。会计账务处理不及时，信息不真实，无法真实反映固定资产状况，一些单位的固定资产不及时入账，账实不符，有物无账，还有的不销账，有账无物。另外，一些捐赠资产，不及时做相应的账务处理，形成账外资产；部分单位在体制改革过程中，资产划分不清晰，造成资产数据严重不符；还有部分单位在建工程，由于各种原因，不能办理竣工财务决算，资产虽已运行多年，却没法入账。
（三）国有经营性资产管理思想认识不到位。行政事业单位国有资产其所有权归属于国家，管理权在各级财政部门，由各单位行使使用权，实行“国家所有、政府监管、单位占用”的管理体制。长期以来由于部分单位领导思想认识不到位，部门利益思想过重，对经营性收入所有权属归政府的观念还未得到根本性转变，造成相当一部分经营性收入脱离了财政监管，成了单位间的分配不公、滋生腐败的原因。
三、意见建议
（一）加快法制建设，提升资产管理监管水平。2006年5月30日财政部分别发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（第36号令），“两令”的出台对行政事业单位国有资产管理具有积极而深远的意义。但随着经济社会的发展和公共财政改革的不断深化，以及国家法制化进程的推进，“两令”在法律级次、管理内容及方式方法等方面已不适应新常态下财政管理工作的要求。一是规定级次较低，权威性不够，从法律级次来看“两令”属财政部部门规章，与法律法规相比地位偏低，以部门规章的形式来管理和规范庞大的全国范围的行政事业单位国有资产管理工作，显然权威性不够，严肃性不强；二是管理要求不高。按照十八大后中央的“反四风”、中央八项规定、六条禁令以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求，“两令”在管理方面显得比较温和，已明显不适应中央要求；三是管理规定滞后，随着财政各项改革的全面深化和《中华人民共和国预算法》的颁布，“两令”与现行的部门预算、政府采购、非税征管、财务与会计和小金库专项治理等制度衔接不上，导致在行政事业单位资产管理方面还缺乏有力的政策支撑和措施手段，制约了公共财政功能的进一步发挥。目前，财政部拟在“两令”基础上出台《管理条例》，正在征求意见。
（二）突出重点，加强监管。行政事业单位国有资产管理涉及到资产的各个方面，如果管理中面面俱到，重点不突出不仅顾此失彼、难以监管到位，而且效果不佳、难以执行到位。
在做好资产基础管理工作的同时，要进一步突出资产管理工作的重点，对行政事业单位经营性资产出租出借、国有资产出售、资产收入及事业单位对外投资等事项进行全面、统一规范，明确出租范围，严格审批流程，完善审批程序，符合条件可以出租出借的必须实行公开招租，资产出售必须进行必要的资产评估，并交由专门的机构公开处置，遵循市场化的要求，按照公开、公平、公正的原则进行，杜绝不经批准自行处置或擅自出租、出借的行为，杜绝“暗箱”操作，实现资产价值的最大化，同时严格“收支两条线”管理，结合 “小金库”专项治理，采取有力措施，加大力度查处单位隐匿、截留资产收入等违法违纪行为。
（三）强化预算约束。资产管理和预算管理相结合是深化部门预算、完善资产管理的改革方向，实现财政科学化、精细化的客观要求。目前，行政事业单位国有资产管理信息系统已升级成网络版，财政一体化平台也已建成，但各系统之间并未实现信息共享。在大数据时代，资产管理业务网络化势在必行，充分利用网络管理是资产管理提质增效有效途径。通过部门预算与资产管理系统联网，实现与资产相关的数据共享，可更加高效的编制部门资产配置预算，确保有资产预算才能购置，购置后能及时入账，并录入资产管理信息系统，逐步实现对资产配置、使用的动态化管理。
 
现行财税体制下县级财政面临的困境及对策
会泽县政协副主席、财政局党委书记、局长  刘 俊
 
县级财政是我国财政体系中的基础环节，也是县域经济发展的重要推动力量，对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。自1994年国家实施分税制财政管理体制改革以来，全国绝大部分省市的县级财政经济实力已得到了明显好转，社会综合实力明显增强，但也有相当一部分地区的县市由于体制的原因，还存在一些不容忽视的问题，严重制约了地方经济的发展。县级财政能否走出困境，关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到经济能否快速发展，关系到小康社会能否如期实现。因此，笔者就当前会泽县财政发展存在的困难和问题谈谈个人粗浅的认识，并对如何走出困境提出建议及对策。
一、当前会泽县财政运行现状及存在的主要问题
（一）财政总体实力弱。由于现行财政体制存在财力层层向上集中的机制，地方税收体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方增减财政收入的自主权很小，县级财政的总体实力较弱，从收支总体分析，虽然全县地方财政预算收支总量大，但可用财力较少，形成了相对数大、绝对数小的状况。2014年会泽县共实现财政总收入435240万元，地方公共财政预算收入仅为101003万元，而地方公共财政预算支出完成了501896万元，由于上划中央两税与返还性补助收入的严重不配比，形成了财政支出对上级补助的依赖性较高，是典型的“吃饭型财政”， 且人均财力十分有限，加之近年来支柱财源转移，后续财源不济，乡（镇、街道）财政自给力差，全县23个乡（镇、街道）没有一个能自求平衡，财政年收入最少的仅为10万元左右。
（二）政策性减收明显。近几年来，国家陆续出台的一些减免税政策，对县级财政产生了很大影响。在相继提高起征点的基础上，中央进一步深化税收制度改革主要是以扩大“营改增”试点行业为主的增值税改革、消费税征收及税率调整、资源税改革、加快推进房产税和环境保护税等一系列的税制改革以及地方结构性减税政策所带来的减税，使县级财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少，增收空间狭小。
（三）财政增收乏力。全县财源结构单一，农业产业化水平较低，原来自“两烟”的收入占地方财政收入的50%左右，但由于“两烟”受上级政策调控和烟厂合并重组因素的影响，自我发展空间受限。2000年至2003年是会泽卷烟厂在县委、县政府及各部门大力扶持下，迅速发展的时期，也是全县摆脱烤烟“双控一降”政策的影响，加快发展的关键时期，2000年2003年全县地方公共财政预算收入平均增速达到33.01%。自2004年烟厂上划后，当年地方公共财政预算收入的增幅突降至8.84%；2005年驰宏公司核算地转移，全县税收进一步萎缩，当年地方公共财政预算收入增幅仅为6.69%。采矿业大部分还处于原矿和初级产品加工阶段，产品附加值较低，难以担起经济发展的重任。县内农业经济发展基础薄弱，农产品自给率高，农产品转化附加值小，农村产业化龙头企业还未形成财源“气候”，而且受国家政策影响明显，来自农业方面的收入逐年下降。第三产业刚起步，产生的税额有限，由于生产条件差、基础设施滞后，招商引资难度大，真正能在近期增加财政收入的项目不多，从全县整体来看，没有大产业、大企业、大项目支撑财政收入；加之由于受电力体制改革、驰宏公司核算地搬迁、以礼河电厂受库容等因素的影响，财政增收十分困难。从财力构成分析，由于地方公共预算收入及两税返还收入增长缓慢，内生财力满足不了支出增长的需求，本级刚性支出对上级补助依赖度逐年增长。
（四）收入质量不高。从税源结构上看，非税收入绝对数过大，比重过高，达17.5%。来自于第一产业的财政收入约占1%，来自于第二产业的财政收入约占73%，来自于第三产业的财政收入约占26%，反映了全县财政收入结构不尽合理。近年来，由于体制原因和地方既得利益的驱使，非税性收入占财政总收入比重越来越大，但如行政性收费、罚没款收入和国有资产处置收益等非税性收入，大部分要返还给上缴单位，甚至有的是全额返还，因此，实际形成的可用财力只有很小的一部分；非税性收入的增多，一方面说明财政收入的含金量不高，降低了可用财力的比重，另一方面又催胀了财政收入总量，造成财政收入虚增，影响上级的转移支付补助，严重损害了地方利益。
（五）支出增长较快。在财政收入质量不高且可用财力增长缓慢的情况下，财政支出却增长迅猛。一是由于农业、教育支出上存在“两个高于”的硬性规定，支出基数越滚越大。二是为完善社会保障制度，特别是贯彻“三条保障线”的要求，财政负担的压力骤然增加。三是国家不断出台调资政策，人员刚性支出居高不下。四是上级各类专项资金大多要求地方提供配套，进一步增加了地方支出压力。五是大中专毕业生分配、退伍军人安置、正常晋升工资、中小学教师、公共卫生和事业单位绩效保工资、保运转等使财政支出负担进一步加重。同时，随着县财政债务包袱重及偿债高峰的到来，每年仅支付国开行及各专业银行贷款利息达5000万元左右，财政潜在风险加剧，社会矛盾日益突出，严重制约了当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，又加大了财政运行风险，还可能造成农民负担反弹。
（六）收支平衡困难。由于地方经济结构、产业结构的制约，财源结构单一的状况一时难以改变，财源建设困难多，难于形成大的财源增长点，致使全县财政增收缺乏有力的支撑点，财源结构除“两烟、两电、一铅锌和一建材”外，后续财源不济，财政增收十分困难。虽然近年来县委、县政府充分利用文化、旅游、资源等优势，加快工业园区建设，加大招商引资力度，大力发展工业，引进一部分优势项目和企业落户会泽工业园区，但由于投资大、周期长、见效慢，对地方财政收入贡献不明显，财政增收乏力。而财政支出规模却随公务员津补贴、事业单位绩效工资特别是教师绩效工资、新分人员等刚性支出的不断增加而扩大，财政收支平衡的矛盾已越来越突出。
（七）现行体制不尽合理。分税制财政管理体制实行以来，中央财政的宏观调控能力得到了强化，但这种体制也存在一些不尽合理的问题。一是上级集中过多，新的分税制财政体制将大部分税种做为共享税，县级基本上没有固定收入，而财政收入增量的绝大部分又被上级财政拿走；二是财权上划，责任下移。现行财政管理体制虽经多次改革与调整，却始终没有解决好各级政府间的事权划分问题，尤其是县、乡政府履行事权与所需财权极度不对称，自身财力与支出责任极不匹配，县级政府承担了一些本该由上级承担的职能，形成了“上级出政策，下级出资金”的现象，这对于一个“吃饭”型的财政来说，无疑是雪上加霜。
二、在新形势下摆脱财政困境的对策思考
（一）创新经济增长模式，着力加强财源建设
一是立足公共财政职能，围绕促进经济结构调整、转变经济增长方式，综合运用各种财政政策手段，积极主动培育新型财源，助推经济持续健康发展。二是继续完善财政扶持政策，运用财政政策和资金“杠杆”，引导和加快传统产业转型升级，统筹安排使用财政资金，重点支持卷烟、铅锌、磷化工、新能源、建筑建材、生物制药、农特产品深加工等产业发展，形成多点支撑和多极带动的产业格局。三是在持续巩固好现有财源的基础上，按照“大产业、大项目、大企业”的原则，立足工业强县，大力推进新型工业化，切实抓好重点项目的建设，最终实现项目投资拉动财政收入的增长；四是注重开发生态旅游，努力扩展群体财源。充分利用区域丰富的旅游资源和人文景观，着力打造具有特色的旅游品牌，带动相关产业发展，以扩大财源，促进财政增收；五是积极开展税制政策的学习调研，认真分析，准确把握，用好用活各项财税政策，主动出击，出台各种优惠政策，大力实施招商引资战略，最大限度地争取上级政策、项目和资金的支持。
（二）狠抓增收节支，努力提高收支质量
一是强化收入征管。针对全县税源状况特点，按照公平税负，鼓励竞争和应收尽收的原则，严格依法办事，坚持依法征管，严厉打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、滴、漏现象，确保应收尽收；二是建立健全财政收入考核管理办法，加大考核和奖惩力度，充分调动各涉税单位参与、支持综合治税工作的积极性和主动性；完善齐抓共管机制，加强财税部门的密切配合，深入分析经济、财政、税收运行情况，协调解决税收征管中存在的困难和问题，确保按时完成收入任务；三是严格支出管理，确保重点支出。要遵循“一要吃饭，二要建设，三要发展”的原则，合理确定县级财政支出顺序，实行据实安排支出；四是合理安排预算，硬化县级财政预算约束，没有预算不得随意支出，要牢固树立过紧日子的思想，勤俭节约，艰苦奋斗，坚决反对铺张浪费，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。
（三）深化财政改革，切实加强财政监管
围绕推进财政基本公共服务均等化，在认真巩固以往改革成果的基础上，继续深入推进各项财政改革，完善公共财政监管体系。一是进一步深化部门预算改革，完善部门预算指标设置，规范预算编制程序，细化预算编制内容，设置科学合理的指标管理、资金监控、银行账户管理等体系，进一步提高理财水平；二是继续推进国库集中支付制度改革。通过财政应用支撑平台建设，继续推进预算执行动态监控机制建设，有效防范财政支付风险、提高财政资金使用效益；三是加快财政信息化平台建设。进一步完善金财工程应用支撑平台及一体化财政管理信息系统建设，继续完善财政票据电子化管理改革的各项工作；四是充分发挥财政监督职能，加大对违反财经纪律行为的查处力度，特别是加强对专项资金的监督检查，严肃处理挤占挪用各类专项资金和私设“小金库”等违法违纪行为。
（四）盘活存量资产，全力支持县域经济发展
一是通过建立财税、金融与企业的沟通协调互信机制和平台，积极营造良好的财税融资环境，着力解决企业发展融资难的问题；二是运用贴息、奖励、担保等手段，引导民间资本投入工业、市政公用事业以及重大基础设施建设项目，以激活民间资本，扩大投资规模；三是盘活现有闲置土地，使其充分发挥作用和产生效益，对已征用、但长期闲置未用的土地，督促项目业主尽快进场开工建设，形成新的财源。对不用的土地，及时依法收回，让新的项目使用，避免浪费土地资源。
（五）完善管理体制，着力加大转移支付力度
一是建立完善科学的财政管理体制，在合理划分中央与地方财政收入范围和支出责任的基础上，切实加大对贫困县的转移支付力度，对于在工资性转移支付中有关中央出台的增资政策应按全额予以转移补助，不要再让地方配套；二是在各级政府之间应按照“谁出政策谁拿钱”的原则，建议将社会保障、教育卫生、扩大内需等开支全部纳入到中央转移支付之中予以照顾；三是建立县级财政横向转移支付机制，适当集中本辖区内经济发达县、市的财力，向困难县（区）转移，缩小县（区）间的差距；四是合理明确政府职能定位，清晰划分各级次之间“事权”与“财权”，将更多的财力留用主动权下放到县级，确保其有足够的能力搞建设、促发展；五是积极推行省对县财政管理方式改革，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，完善和规范市对县财政管理体制，支持和帮助县级财政发展，真正使县级财政走出困境。