​缓解现行财政体制下沾益财政困难的思路及对策

 
    近年来，沾益区受实体经济运行困难、产业调整升级、市场供需变化等多重因素影响，重点税源企业生产经营举步维艰，财政收入锐减，刚性支出剧增，偿还债务压力加大，收支平衡矛盾不断加剧。当前财政运行正处于极为艰难的时期，努力培植税源，增强财政发展后劲，不断优化支出结构，积极争取现行体制对沾益的倾斜和支持，是沾益财政走出困境的根本出路。
一、经济社会发展情况
沾益区位于云南省东部，是全国第三大江——珠江的发源地，全县国土面积2801平方公里，辖5乡2镇4街道，130个村委会（居委会、社区），总人口44.34万人，其中：农业人口36.59万人，占84.88%。境内居住着汉、回、苗、彝等23个民族。最低海拔1650米，最高海拔2673米，年平均气温14.24 °C。沾益区历史悠久，自古就有“入滇锁钥”、“入滇门户”、“入滇第一州”、“滇东旱码头”的美称，曾经是滇东地区的政治、经济、文化中心。西汉时设置宛温县，元朝改设沾益州，此后，“沾益”一名一直作为州（县）行政区名沿用至今。1983年9月撤消沾益、曲靖两县，设立县级曲靖市。14年之后，1997年曲靖撤地设市，原县级曲靖市分设麒麟区和沾益区，沾益区再度恢复县置。2014年，全县生产总值完成160亿元，同比增长5.3%；规模以上固定资产投资完成147亿元，同比增长20.4%；财政总收入完成11.08亿元，同比下降20.72%；地方公共财政预算收入完成6.83亿元，同比下降17.01%；城镇常住居民人均可支配收入25048元，同比增长9.2%；农村常住居民人均纯收入9630元，同比增长13.2%。
二、财政体制情况
（一）省、市对沾益的现行财政体制
一是分税制体制。沾益区1997年恢复县置以来，一直执行1994年的分税制财政体制。具体上解和下划事项是根据《关于下达麒麟区、沾益区财政收支基数的通知》曲财预〔1998〕3号文件执行。二是部分企业税收分享体制。随着沾益区域内国投曲靖发电有限公司、曲靖焦化制供气公司的投产，市政府相继出台了《曲靖市人民政府关于批转市财政局〈关于曲靖电厂税收分成问题的请示〉的通知》（曲政发〔1998〕94号）、《曲靖市人民政府办公室关于曲靖市焦化制供气有限公司财税有关问题的通知》（曲政办发〔2003〕229号）和《曲靖市人民政府办公室关于曲靖发电有限公司供煤等有关问题的通知》（曲政办发〔2003〕230号）文件，对焦化制供气有限公司和国投曲靖发电有限公司两户企业实行税收分享政策。三是2008年收入增量上解体制。2008年，根据《曲靖市人民政府关于印发〈进一步规范市与县（市）区财政利益分配关系方案〉的通知》（曲政发〔2008〕93号）文件精神，市对部分县（市）区组织入库的当年地方公共财政预算收入超过2007年收入增量部分实行分享。
（二）现行财政体制下沾益的财政状况
当前沾益区财政收入减收因素持续，财力增长空间十分有限，存量债务无法消化，新的债务不断加大，财政风险越来越大。保工资、保运转、保难点支出需要压力较大，实现财政平衡十分困难，年终都要想尽办法借款平衡财政预算，而且占比较大(2014年调入资金31160万元，占地方财政支出215557万元的14.46%)，导致财政运行恶性循环。2014年地方公共财政预算收入中非税收入为13241万元，占地方公共财政预算收入19.38%，而且非税收入中存在借款入库坝区耕地质量补偿费8000万元，表面上看，增加收入，但实质上形不成可用财力，除列收列支外，还要承担收入增量上解。2014年沾益区上解上级支出13572万元，占地方公共财政预算收入比重高达20%，沾益已是典型的收入小县，上解大县，上解体制不尽合理。
三、财政运行中存在的困难和问题
（一）财政减收因素多，影响财政收入增长
一是县域经济发展总体水平不高，财源结构单一，第三产业发展滞后的状况短期内难于得到根本扭转，制约了税收收入的持续快速增长。二是2015年国家宏观经济整体呈现下滑趋势，沾益区以煤化工、冶金、能源和发电等为主的重工业在经济总量中占据主导地位，是全县的主要税源，受国家化解过剩产能、加快产业转型升级影响，工业品量价齐跌趋势在短期内难以扭转，企业运行举步维艰。县域内云维集团、东源曲靖铝业、东源曲靖能源公司（原国投曲靖发电有限公司）三户重点税源企业2014年实现产值86.45亿元，比上年126.62亿元减31.72%；实现销售收入114.81亿元，比上年143.81亿元减20.17%；累计亏损26.45亿元。实现税收总额从最高年份2008年的54216万元下降到2014年的12489万元。三是主体税种出现大幅减收。全县收入上亿元、占地方财政收入比重超10%的三大主体税种是增值税、营业税和烟叶税。增值税受金融危机和增值税转型影响，逐年大幅下降；营业税受“营改增”改革影响，总量逐步萎缩；烟叶税受政策调整、收购计划、价格和自然条件影响较大，未来将呈现逐年递减趋势。
（二）地方财政收入质量差，一次性收入占比高
一是非税收入虚增收入，形不成县级可用财力。为完成收入任务，2013年借款入库一次性坝区耕地质量补偿费4700万元，2014年入库8000万元，这些非收入由于是通过借款来入库，导致债务增加，同时还要增量上解市级。二是过境铁路公路等一次性入库税款比重大，增加收入基期数，2013年牛栏江-滇池补水工程入库耕地占用税8000万元、沪昆客专工程入库各项税款2400万元、中缅油气管道工程入库各项税款460万元、六沾复线工程入库各项税款120万元。
（三）现行财政体制政策弊端逐渐显现
沾益恢复县置时间短，1997年曲靖撤地设市，原县级曲靖市分设麒麟区和沾益区，当时在财政体制确定中，由于沾益生产总值、地方公共财政预算收入相对高，财政供养人员少，人均财力高，测算的各项转移支付补助较少，上解支出大。除按省对县财政体制上解外，市对县财政体制加重了沾益上解压力，减少了县级可用财力。近年来，沾益区人均财政收支在全省排名逐年下降，2008年财政收入排全省第18位，财政支出排全省33位，到2013年财政收入排全省31位，财政支出在全省排59位。这组数据较好地说明了过去人均财政收入高，财力好，转移支付补助少；收入低的，转移支付补助较高。而现在随着收入因素变化，过去差的收入增加了，而转移支付补助有增无减，可用财力就相对好。过去好的，受实体经济影响收入增长缓慢，而转移支付基本固定，增量较少，财力不足，支出增长就慢。
（四）2008年市对县收入增量上解体制政策影响大
2008年收入增量上解体制是在规范公务员津补贴，义务教育学校教师绩效工资改革，事业单位绩效工资改革等政策相继实施时出台的，导致县级可用财力有限与新增刚性巨额支出的尖锐矛盾。执行这一政策后，不仅影响了沾益区县级可用财力的增长，而且还影响省对县测算转移支付补助时，不可能从收入中剔除上解市级部分，加剧了县级财政困难程度。
（五）支持发展承担的政府性债务负担重
沾益区在构建珠江源大城市，沾益承担了六沾复线、沪昆客运高铁专线等重点建设工程，在支持教育、卫生、农业、水利、交通事业发展中共融资138123万元，当前各项贷款都已进入偿还的高峰期，2014年还本付息资金4亿，2015年需还本付息6亿多。地方政府性存量债务清理甄别后，全县纳入政府性债务管理系统中统计的债务余额达25.52亿元，2015年可预见要增加的债务有西河片区棚户区改造需融资贷款23.68亿元，白水铝产业一体化建设贷款3亿元，沪昆高铁北站片区建设需融资5.6亿元，今年底全县债务余额将达57.8亿元，筹资偿债十分艰难。
四、缓解沾益财政困难的思路及对策
（一）大力发展县域经济，为财政增收创造条件
一是加大帮扶力度，确保税源存量。当前，要深入开展“一包五帮”活动，强化经济运行预测监测和要素保障，帮助县域内重点企业保生存、稳增长。特别是要帮助企业解决融资困难，确保企业生产经营资金链不断裂，着力培育和壮大新兴产业，促进工业产业转型升级。二是挖掘增收潜力，积极培植增量。增收的潜力在于项目建设。要坚持把项目建设作为拉动经济增长的根本举措，牢固树立抓项目就是抓收入的理念，紧紧围绕确定的重点项目建设，加快推进白水电铝一体化产业园区、宣曲高速公路沾益段、东绕城高速公路沾益段、沪昆客专曲靖北站片区基础设施、西河公园综合治理等重点项目建设，尽快形成投资额，产生新的税收，增强财税发展后劲。三是抓好招商引资，培植新增税源。要抓住国家实施“一带一路”、“东产西移”、滇中城市经济圈的重大机遇，突出招商引资和产业升级相结合，主动加强与东部产业互动，积极承接东部产业转移。提高招商引资项目到位率、开工率、投产率，确保实际到位资金有新增长。
（二）加大收入征管力度，深入挖掘增收潜力
一是加强税源分析，做好税收预测。要结合全县经济发展特点，科学分析经济税源现状，查找原因，积极采取措施，找准税收征管着力点，进一步堵塞征管漏洞，最大限度缓解下滑态势。对重点企业、重点行业、重点领域的税源要强化征管，改进征管方式，促进主体税种与经济协调增长。二是建立部门联动机制，抓好财税收入征管工作。着力推进综合治税，落实好涉税信息共享机制等现有税收征管措施，强化房地产企业和开发项目、二手房交易的监控，加强房产交易营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等税收征管，加强各类服务业税收征管。着力完善税收属地管理，加大欠税清缴力度。三是强化非税收入征管。结合国家政策变化，对非税收入项目进行清理，重点加强对行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等主要项目的征收缴库管理，确保依法足额征收。完善土地使用权收支管理制度，盘清土地出让收支家底，用活土地管理政策，增加土地收益，加大对坝区耕地质量补偿费的清缴力度，缓解地方财政困难。
（三）把握政策机遇，积极争取上级政策资金支持
一是学习研究财政体制政策。认真研究《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等重大改革政策，对贯彻落实新预算法、地方政府性债务管理、深化预算管理改革、清理税收优惠政策、盘活存量资金等工作深入研究，抓住政策关键点，找准业务对接点，争取日常工作的主动性。二是深入研究国家和省市相关转移支付政策。认真研究《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付的意见》、《云南省省对下均衡性转移支付管理办法》等转移支付政策，主动配合相关部门做好各项基础工作，力争在财政体制和转移支付方面取得新突破。
（四）深化财税改革，提升财税管理水平
一是硬化预算约束，加强财政支出管理。按新《中华人民共和国预算法》的要求，强化预算约束，抓好支出保障，优化财政支出结构，财政支出重点是保工资、保稳定、保民生，压缩一般性支出，2015年要求全县“三公”经费支出必须下降5%以上。年初预算经县人民代表大会批准后，除自然灾害等特殊情况必须支出外，其他支出原则上年中不再追加预算。二是全力盘活财政存量资金，努力提升财政资金使用效益。加强结转结余资金管理，清理财政暂存、暂付款，强化单位银行账户管理，落实公务卡结算制度，建立结转结余资金定期清理机制。对部门连续结转两年或支出进度较慢的结转结余资金，通过调整到同类项目、收回总预算或减少部门年度预算安排等方法盘活使用。三是严格规范国库集中支付制度，提高预算支出的透明度。全面推行国库集中支付方式，积极推进公务卡结算制度。将全县所有预算单位、所有财政资金和工资统发全部纳入财政管理信息系统，通过完善预算执行动态监控体系，对预算单位的用款途径，用款范围进行监控，确保资金安全运行。四是规范创新债务融资方式，着力强化政府性债务管理。健全完善地方政府性债务管理办法，逐步消化存量债务，完善地方债务统计报告制度、地方政府债务规模管理和风险预警机制，有效防范和降低政府债务风险。坚决制止机关事业单位、社会团体、融资平台公司等违法违规融资或担保承诺行为。五是大力推广运用PPP模式。集聚民间资本和社会力量，参与并促进全县基础设施、公共服务产业的建设发展，有效提高社会公共产品服务保障力，缓解政府债务负担，减轻财政支出压力。