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| 曲靖市人民政府关于深化全市农村税费改革试点工作的实施意见 |
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曲政发〔2006〕29号
各县（市）区人民政府，市直各委、办、局：
深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，是建设社会主义新农村的重要保障，也是解决“三农”问题的根本措施。为进一步贯彻落实中央、省、市关于“三农”工作的各项方针政策，巩固全市农村税费改革成果，加快社会主义新农村建设步伐，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，进一步完善防止农民负担反弹的长效机制，促进全市农村经济社会全面发展，根据中央关于深化农村税费改革的总体部署和省农村税费改革试点工作第四次会议精神，结合曲靖实际，现就全市深化农村税费改革试点工作提出以下实施意见。|
一、指导思想和总体要求
指导思想：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照提高党的执政能力、落实科学发展观、建设社会主义新农村的要求，坚持以解放和发展农村生产力为改革主线，突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，围绕强化乡镇组织服务能力这个关键，建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村基层工作新机制，进一步密切党和政府与农民群众的关系，使农村基层组织更加充满活力，农民群众更加满意，农村基层政权更加巩固。
总体要求：一是坚持开拓创新。各县（市）区在深化农村税费改革试点工作中，要按照中央、省、市的总体部署和各项政策精神，结合各地实际，积极探索创新农村管理体制和工作机制，采取切实有效措施，努力实现和圆满完成各项改革的目标、任务。二是坚持服务优先。各级各部门要把服务“三农”作为农村综合改革的出发点和落脚点，坚持以人为本，认真落实各项惠农政策，充分调动广大干部和农民群众参与改革的积极性。三是坚持“三个确保”。推进农村综合改革，必须确保农民负担不反弹；确保基层政权正常运转和农村义务教育投入；确保农村经济发展和社会繁荣、和谐、稳定。四是坚持统筹安排。推进农村综合改革，建立农村基层工作新机制，涉及各方面、各层次利益，情况千差万别，各级各部门必须统筹安排，精心组织，有计划、有步骤，积极稳妥地推进各项改革。
二、主要目标和任务
主要目标：按照“全面深化、综合配套、巩固完善、探索创新、重点突破”的思路，一是推进乡镇机构改革，促进乡镇政府和事业单位职能转变。二是推进农村教育体制改革,有效配置教育资源，提高农村义务教育质量。三是推进县乡财政管理体制改革，强化县乡财政预算监督管理，努力增加财政对农村的投入。四是推进农村其他方面的改革，包括规范农村公益事业建设“一事一议”制度，完善制度、采取措施化解乡村债务和防止发生新的乡村债务，建立健全防止农民负担反弹长效机制以及农村社会事业的其它改革等。
主要任务：
（一）加快乡镇机构改革
1.适度撤并乡镇。根据省委、省政府《关于深化乡镇机构改革的实施意见(试行)》(云发〔2004〕27号文件)和全省农村税费改革试点工作第四次会议精神，市委办、市政府办印发了《曲靖市适度撤并乡镇的实施方案》（曲办发〔2006〕3号），对乡镇撤并工作提出了明确要求：全市乡镇建制在2000年以来已撤销7个乡镇的基础上，再撤并9个乡镇，共减少16个乡镇建制，减少13.3%。具体是：麒麟区潇湘乡与寥廓街道办事处合并；沾益县盘江乡与花山镇合并；马龙县张安屯乡与王家庄镇合并；陆良县撤销核桃村乡，分别划归活水乡和双箐口乡；师宗县大同镇与丹凤镇合并；罗平县阿鲁乡与九龙镇合并；会泽县乐业乡与罗布古镇合并，梨园乡与迤车镇合并；宣威市靖外镇与西宁街道办事处合并。各县（市）区要按照市委、市政府的统一部署，顾全大局，采取切实有效措施，积极稳妥地做好乡镇撤并工作。
2.转变乡镇政府职能。按照《中共曲靖市委、曲靖市人民政府关于县乡政府机构改革的意见》(曲发〔2005〕9号)的要求，乡镇政府要切实转变职能，精简机构和人员，把职能和工作重心转到公共管理、发展公益事业和为群众生产生活服务上来，强化服务“三农”功能，发展和完善农业社会化服务体系，规范乡镇政府与乡镇事业单位的事权范围和工作职责，加强农村基层政权建设，维护社会稳定，推动和促进农村经济社会发展。
3.推进乡镇行政事业机构改革。根据国务院和省政府关于农村税费改革试点工作的相关政策精神和《中共曲靖市委、曲靖市人民政府关于县乡政府机构改革的意见》(曲发〔2005〕9号)的要求，各县（市）区要深入调查研究，妥善制定方案，进一步推进乡镇行政事业机构改革。一是乡镇党委和政府原则上只设1个综合性办公室。少数规模特别大、经济发达的乡镇，还可设置经济发展、社会事务两个办公室。二是乡镇事业单位要按照公益性和经营性分开的原则，积极探索综合设置或打破行政区划界限设置乡镇机构的新路子。公益性的事业单位，要强化服务功能，在加强农村义务教育、农业科技、公共卫生、公共安全、计划生育、畜禽防疫、森林防火、水资源保护和基层文化建设的基础上，按照政事分开、精简效能的要求，强化为“三农”服务的功能。对设置不合理、不具备开展工作条件和不适应农村经济发展的站所予以撤销；对承担社会公益事业职能的站所，在精简和清退超编人员、临时聘用人员的基础上予以保留；对业务相近、职能重叠交叉、设置过多过散的站所可采取保留几块牌子、一套班子的形式合并组建相应的综合服务中心，中心所承担的职能，按照专业和分工设置相应的岗位，实行统一管理。经营性的事业单位，要增强自我发展能力，逐步走向市场，转为自主经营、自负盈亏企业或中介服务机构，实行企业化、市场化、社会化管理。今后，乡镇政府不再新设自收自支事业单位。
4.严格控制乡镇领导职数及人员编制。乡镇机关要严格按照上级核定的人员编制和领导职数配备人员，合理设置职位，明确职责。乡镇领导职数要控制在8名以内，规模大、经济发达的乡镇可以增加1名政府副职，乡镇领导职数要用于乡镇党委正副书记、人大主席、正副乡镇长以及纪委书记、武装部长等。乡镇事业单位编制，以2004年底的实有人数为基数，按照不低于10%的比例精简。县级部门派驻乡镇的机构及人员，不得突破2004年底上级核定的编制数额。各县（市）区要切实加强乡镇机构编制管理，逐步实行实名制，确保5年内财政供养人员只减不增。
（二）推进农村义务教育管理体制改革
推进农村义务教育体制改革是落实科学发展观的基本要求。根据中央、省关于加快教育体制改革的有关政策及《中共曲靖市委、曲靖市人民政府关于推进教育综合改革与发展试点的意见》的要求，各县（市）区要切实加大工作力度，采取强有力的措施，全面推进农村义务教育管理体制改革。
1.不断完善“分级办学、以县为主”的管理体制，努力保证农村义务教育投入。逐步建立确保农村义务教育健康持续发展的经费保障机制，加大监管力度，进一步规范农村学校收费，确保农村义务教育的各项政策惠及广大农民群众。
2.全面推进农村教育综合改革，促进农村义务教育发展。不断加强农村教师队伍建设，对农村中小学教师进行综合素质的培训；改革教师人事制度和分配制度，加大力度逐步清退农村代课教师，不断优化教师结构；要研究制定相应的办法和措施，鼓励城镇教师支援农村教育，促进城乡统筹发展；按照“因地制宜、宜增则增、宜并则并”的原则，加快学校布局调整，进一步优化农村义务教育资源配置；继续抓好“两基”的巩固提高工作，不断提高农村教育质量，促进农村义务教育整体水平的提升。
3.认真落实农村义务教育“两免一补”政策，深入开展救助贫困学生工作。认真组织实施《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2005〕43号），落实好“两免一补”政策，逐步扩大“两免一补”范围；认真落实《中共曲靖市委办公室、曲靖市人民政府办公室关于开展经常性救助贫困学生的实施意见》（曲办发〔2005〕24号），继续完善贫困生救助制度，健全资助体系，实行政府救助、社会捐助资助、勤工俭学自助制度等，促进农村义务教育全面发展。
4.多渠道、多层次筹集资金，加大对农村寄宿制学校建设的投入，改善农村学生的就学条件。多渠道筹集资金，加大投入力度，有计划、有重点、有步骤地改造农村中小学危房，不断改善农村中小学办学条件。
(三) 切实抓好县乡财政管理体制改革
改革和完善县乡财政管理体制，是深化农村税费改革的关键，各级政府和财税部门要深入调查研究，逐步建立和完善覆盖农村的公共财政体制，切实缓解县乡财政的困难，保证县乡机构的正常运转。
1.各县（市）区要结合自身的实际，进一步调整和完善县乡财政管理体制，科学合理划分财政收支范围，努力培育财源，提高县乡财政自我保障能力，建立健全乡村机构运转保障机制，促进经济和社会各项事业的发展。
2.建立健全农村税费改革专项转移支付资金管理制度。规范转移支付资金的管理使用和监督检查，保证转移支付资金的到位和转移支付政策的落实。
3.改革乡镇财政管理方式。各县（市）区要认真总结财政改革试点经验，大力推进“乡财县管乡用”财政管理改革；完善和探索“村账乡管”、“组账村管”管理办法，加强农村集体财务管理，加大农村财务公开、民主管理力度，不断完善政策措施，逐步规范乡镇村组财政、财务收支行为，确保乡村基本支出需要。
4.认真落实缓解县乡财政困难的政策措施。认真落实中央、省、市关于缓解县乡财政困难的各项政策措施，建立促进增收节支的激励机制，注重各项政策的协调配套，加大力度，扶持县域经济发展，努力提高县乡财政自给能力，支持农村经济和社会事业的协调发展。
（四）统筹兼顾，切实抓好农村其他改革
1.认真落实免征农业税政策。各县（市）区及相关部门要按照中央、省、市关于免征农业税的统一部署，充分认识农业税免征的重大意义，切实加强领导，认真把农业税免征政策落实到广大农户，确保党的惠农政策落实到位。深入调查研究，采取妥善办法，认真做好农村税费改革以来农业税尾欠的清理、清收和减免工作，妥善解决农业税尾欠问题。切实做好对农机、农具补贴和良种补贴等资金的跟踪检查，确保资金足额兑现到农户，确保党和政府的惠民政策落实到农户和承包土地的农（林）场职工。
2.建立健全筹资投劳“一事一议”制度。一是进一步完善筹资投劳“一事一议”制度。在切实加强民主决策和民主管理的前提下，本着“自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范”的原则，鼓励和引导农民自愿投工投劳，改善生产生活条件。二是积极探索，逐步采取“以奖代补”方式安排对农村社会公益事业建设的资金补助，通过建立激励机制，吸引社会资金，加大农村公益事业建设力度。三是严禁强行以资代劳，防止“一事一议”筹资投劳成为随意增加农民负担的“口子”。四是加强农村公共生产费用的管理，严格按实际支出情况核定生产费用，并实行专项收取、专款专用。
3.完善农村社会保障制度。进一步完善农村“五保户”供养制度。一是在省确定补助标准的基础上，各级财政要根据当地的实际生活水平，逐步增加“五保户”供养经费，提高农村“五保户”供养水平。二是研究和完善农村“五保户”供养社会保障制度的具体措施和办法，积极探索实施集中供养和“一卡通”直接发放补助等新型供养机制。三是有条件的县（市）区要逐步建立农村最低生活保障制度和建立残疾人帮扶制度，切实解决农村特困人群生活困难问题。四是认真贯彻落实省政府关于农业人口独生子女家庭奖励政策，不断完善“奖优免补”工作的管理制度和办法，切实把政策落到实处，使农民群众受益。
加快农村公共卫生和卫生服务体系建设。一是会泽县、宣威市两个试点县（市）要认真总结经验，完善管理办法，不断提高农村合作医疗的保障水平。二是今年列入全国试点的沾益、师宗和罗平三个县，要积极开展工作，加快工作进度，确保试点工作的顺利开展。三是其他县区要创造条件，积极争取纳入中央和省的试点，力争2007年农村合作医疗制度覆盖广大农村。四是按照党中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的要求，各级要加大投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，巩固和提高农村集体卫生所服务能力，健全农村医疗卫生服务体系。五是要通过政府投入和社会捐助等多种渠道筹集医疗救助资金，对农村贫困家庭实行医疗救助。
4.深化国有农场税费改革。全市国有农（林）场农业税和农业特产税已经与当地农民得到同步减免，但农场土地承包费中，类似农村“乡镇五项统筹”的收费仍然存在。各县（市）区要根据中央和省的政策要求，制定出台相应的政策措施予以解决，进一步减轻农场职工负担。国有农场也要加强自身体制改革，减少管理层次，精简管理人员，降低运行成本，增强市场竞争能力。
（五）积极稳妥化解乡村债务
各级各部门要按照中央“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步消化”的原则，积极开展乡村债务的清理化解工作。一是建立制度，防止发生新的乡村债务。要不折不扣地贯彻落实国务院和省政府关于坚决制止乡村发生新的债务的要求，把制止新债作为政治纪律，作为当前农村工作的一项重要内容，与加强农村基层组织建设、推进农村基层民主、实行农村政务公开结合起来，尤其是与村级财务公开结合起来，统筹考虑，综合治理。二是妥善化解税费改革前遗留下来的乡村债务。各县（市）区要根据“摸清底数、挤除水分、分清责任、逐年化解”的原则，按债务性质明确偿还责任，制定分阶段化解目标，积极推进乡村债务化解工作。
（六）建立健全农民负担监督管理机制
进一步加强对减轻农民负担工作的领导，建立健全减轻农民负担的长效机制，是防止农民负担反弹，巩固农村税费改革成果的根本措施。各级各部门要从讲政治的高度，采取措施，强化农民负担的监管机制。一是要建立和完善减轻农民负担的考核管理办法，明确专门机构和人员，强化责任，切实加强农民负担的监督和管理，从制度上确保农民负担不反弹。二是要进一步清理涉农收费项目，加强涉农行政事业性收费项目和标准的审核、监督；继续推行涉农价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村义务教育“一费制”和涉及农民负担案（事）件“责任追究制”，重点整治农村教育、报刊订阅、农用水电、道路修建、计划生育、农民建房、农民务工经商等方面的乱收费。三是各级监察、农业等相关部门，要切实履行职责，建立健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等监督管理制度，保证各项减负政策落实。
三、主要措施
深化农村税费改革，完成各项既定的目标任务，涉及全市农村改革发展稳定的全局，各级各部门一定要高度重视，加强领导，精心组织，确保改革顺利进行。
（一）统一思想，加大宣传力度，充分认识深化农村税费改革的重要性、艰巨性和复杂性
深化农村税费改革是加强农业基础地位、统筹城乡经济社会发展、增加农民收入和促进粮食生产的治本之策，是切实维护广大农民利益、不断增强党同人民群众联系、保持农村社会稳定的重大举措，也是建设社会主义新农村，全面实现小康社会的必然要求。改革不仅涉及农村生产、分配等各个环节，还涉及农村上层建筑等诸多领域的深刻变革，不可避免地要对农村利益关系进行调整，是一项复杂的系统工程。各级各部门一定要充分认识深化农村税费改革的重要性、艰巨性和复杂性，要广泛利用电视、广播、报纸等多种媒体和途径，切实加大宣传力度，努力营造良好的改革氛围，提高广大干部群众支持改革、参与改革的积极性，不断解决改革中遇到的困难和问题，确保改革取得实效。
（二）加强组织领导，建立健全工作机构
各级各部门要按照中央、省、市的统一部署和要求，切实加强对农村税费改革的组织领导，一把手要亲自抓、负总责，层层落实党政领导负责制和部门分工责任制，确保领导精力不转移、工作力度不减弱、执行政策不走样。各县（市）区要调整充实农村税费改革领导小组，健全工作机构，明确工作职责，安排必要的工作人员。按照市委、市政府的要求，市级已将农村税费改革领导小组办公室设为常设机构。各县（市）区也要相应设立负责农村税费改革日常事务的机构，配备专职人员，做好改革的综合协调、督促指导等日常工作，保证农村综合改革工作顺利推进。
（三）加强协调配合，切实履行部门职责
根据市农村税费改革领导小组《关于全面落实农村税费改革部门负责制的通知》（曲农税改〔2005〕1号）文件的要求：撤并乡镇村组工作，由市民政局牵头负责；乡镇行政事业机构改革工作，由市人事局、市编办牵头负责；农村义务教育管理体制改革工作，由市教育局牵头负责；县乡财政管理体制改革工作，由市财政局牵头负责；农村公益事业“一事一议”工作，乡村债务的清理、化解工作，乡统筹和村提留尾欠，国有农场管理体制改革工作，由市农业局牵头负责；农村公共卫生体系建设工作，由市卫生局牵头负责；处理农业税尾欠和完善有关税制工作，由市地税局牵头负责。各牵头部门要根据部门负责制的要求，按照责任分工，及时召集相关部门，研究制定具体的实施方案和工作计划，并负责协调解决农村税费改革中的困难和问题，对各县（市）区改革工作进行督查指导。同时，及时向市农村税费改革领导小组及其办公室报送工作进展情况。
（四）搞好试点示范，推进农村综合改革全面开展
根据全省农村税费改革工作第四次会议的要求，市委、市政府将陆良和罗平两县确定为全省农村综合改革的试点县。试点县要按照省的统一部署和市委、市政府批复的改革方案，精心组织实施，及时总结经验，切实发挥试点示范作用。其他县（市）区也要结合各地实际，统筹规划，突出重点，选择一至两个乡镇，开展农村综合改革试点工作，并通过试点，总结经验，推动农村综合改革的全面开展。市级各相关部门要加强工作指导，积极支持试点工作的开展。
（五）认真落实中央、省、市的奖励政策
为确保农村税费改革顺利推进，中央、省、市采取了一系列奖励政策，各级各相关部门要认真贯彻执行。
一是各级各部门对县（市）区、乡镇的资金分配，不因乡镇撤并和机构改革受到影响；市财政对各县（市）区的财政体制补助基数保持不变。
二是自2000年以来，每撤并一个乡镇，省补助60万元，市补助60万元；每精简一名原由财政全额供养的乡镇行政事业单位人员，给予一次性奖励5000元；从2005年起，每撤并一个村民委员会，给予一次性奖励3万元。
三是乡镇撤并及事业单位改革，机构减少、人员压缩节约的经费，留给乡镇专项用于发展农村经济。
四是经批准撤并的乡镇，原核定的编制不因行政区划调整而上收，由所在县（市）区统一调整使用。
五是乡镇合并后有关领导干部的待遇政策，按照市委、市政府下发的《曲靖市适度撤并乡镇实施方案》(曲办发〔2006〕3号文件)规定执行。
（六）加强监督检查，严肃改革纪律
各县（市）区要建立健全督查制度，改进督查方式，加大督促检查力度。在改革中对职工、农民群众反映的问题，要建立回访督查制度，及时处理。乡镇撤并和机构改革中涉及的国有资产、集体资产和债权债务，要进行认真的清理、审计、评估和移交，不得突击花钱，私分资产，逃避债务。对在农村税费改革中执行政策走样、截留专项转移支付资金、加重农民负担，造成群体性事件或恶劣影响的，监察部门要对主要责任人实行责任追究。
（七）建立工作目标责任制
为了全面推进农村综合改革，确保圆满完成各项改革任务，继续对农村税费改革试点工作实行责任制考核。一是对各县（市）区实行责任制考核。各县（市）区政府主要领导是直接责任人，各相关部门承担各项改革的具体组织和实施责任。二是对市级民政、教育、人事（编办）、财政、农业、地税、卫生等领导小组成员单位及相关人员，量化目标，层层落实责任，实行目标责任制考核。
四、时间要求和检查验收
（一）时间要求
全市乡镇撤并工作，于6月底前完成具体撤并工作；乡镇机构改革和事业单位撤并工作，于2006年12月底前完成；农村义务教育管理体制改革，在2006年内要取得阶段性成果；财政管理体制改革，于2006年底前完成市县乡三级财政管理体制的调整完善工作，基本建立事权、财权相对明确的财政管理体制。农村其他改革，于2006年9月底前，制定出台农村公益事业筹资筹劳“一事一议”制度、规范农村集体资产财务管理制度、新债责任追究制度、防止农民负担反弹管理检查制度等管理制度；乡村债务的清理化解工作、农业税尾欠的清收、处理及完善税制工作、国有农场的税费改革工作、农村公共卫生体系建设和社会保障体系建设等工作，要在今年内取得实质性进展。
（二）检查验收
各县（市）区在2006年12月底前对农村综合改革进行年度初步检查验收，并做好迎接市级检查验收的准备工作。市农村税费改革领导小组于2007年3月底前，组织人员进行考核验收，同时为省检查验收做好准备。
二○○六年四月十九日
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