曲靖市人民政府办公室关于健全生态保护补偿机制的实施意见

各县（市、区）人民政府，曲靖经济技术开发区管委会，市直有关单位：

为贯彻落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）和《云南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（云政办发〔2017〕4号），加快推进曲靖市生态文明建设，经五届市委全面深化改革领导小组第十次会议同意，现提出以下实施意见：

一、充分认识健全生态保护补偿机制的重大意义

曲靖地处云南省东部、珠江源头，国土面积2.89万平方公里，辖5县1市3区和1个国家级经济技术开发区，总人口661万，是云南省第二大经济体和第二大城市，享有“国家卫生城市”“国家园林城市”等称号。近年来， 曲靖市在森林、草原、湿地、水流、生物多样性保护和水环境保护等领域探索开展了生态保护补偿机制，取得了重要成效。但总体看，全市生态保护补偿的范围仍然偏小，补偿资金来源渠道和补偿方式仍然单一，补偿配套制度和技术服务支撑仍然不足，保护者和受益者良性互动的体制机制不完善，经济发展与环境保护矛盾日益凸显。2018年4月习近平总书记在武汉深入推动长江经济带发展座谈会中，明确提出了推动长江经济带发展需要正确把握的五个关系，要求把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。当前，建立完善曲靖市公平合理、积极有效的生态保护补偿机制，有利于调动全社会保护生态环境的积极性，有利于促进生态保护补偿制度化、规范化，有利于推动实施主体功能区战略，促进重点生态功能区贫困人口尽快脱贫、共享改革发展成果，对曲靖市生态文明建设具有十分重要的意义。

二、准确把握健全生态保护补偿机制的总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，全面贯彻党的十九大精神，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，推动全市经济实现高质量跨越发展。

（二）基本原则

权责统一，合理补偿。谁受益、谁补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

统筹协调，共同发展。将生态保护补偿与实施主体功能区规划、脱贫攻坚规划、易地扶贫搬迁等有机结合，多渠道多形式支持江河水系源头地区、重要生态功能区和贫困地区经济社会发展，确保经济社会发展与生态环境保护实现双赢。

循序渐进，先易后难。立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态保护补偿模式，不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到线到面，实现生态保护补偿的制度化、规范化。

多措并举，合力推进。既坚持政府主导，增加公共财政对生态保护补偿的投入，又积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态保护补偿方式，拓宽生态保护补偿市场化、社会化运作的路子。

（三）目标任务。到2020年，全市森林、草原、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区、生态环境敏感区/脆弱区及其他重要区域生态保护补偿全覆盖，生态保护补偿试点示范取得明显进展，跨区域、多元化补偿机制初步建立，基本建立起符合市情、与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产生活方式。

三、突出生态保护补偿的重点领域和任务

（四）森林。进一步完善森林分类经营，逐步提高公益林的生态保护补偿标准。建立统一管护体系，切实加强公益林资源保护管理，鼓励公益林区在保持生态系统完整性和不影响生态功能的前提下，发展林下经济和开展非木质资源的开发利用，积极开展碳汇造林项目试点，探索与天然林保护工程、森林生态效益补偿等制度相协调的生态保护补偿方式，鼓励供水、水力发电、生态旅游景点等单位作为森林生态效益的直接受益者，创新“水补林”“电补林”“票补林”等补偿方式。全面停止天然林商业性采伐。（市林业局、市财政局、市发展改革委负责）

（五）草原。落实草原生态保护补助奖励政策，扩大天然草原退牧还草工程和岩溶地区草地治理工程实施范围，推动草原保护基础设施建设，充实草原管护公益岗位。（市农业局、市财政局、市发展改革委负责）

（六）湿地。对退化湿地生态系统进行科学修复，探索湿地资源开发利用制度，建立鼓励公民、法人和其他组织参与或者开展湿地保护和恢复活动的机制，建立重要湿地退耕还湿占用基本农田的动态调整机制，积极开展湿地公园补偿试点。（市林业局、市农业局、市水务局、市环境保护局、市住房城乡建设局、市财政局、市发展改革委负责）

（七）水流。建立南盘江、牛栏江、北盘江和具有重要生态功能的大型水库以及集中式饮用水水源地跨县域生态补偿机制，加大水土保持资金筹集力度，积极探索水土保持生态补偿机制。加速推进以保持水土、护坡护岸、涵养水源为主的生态保护，加大生态清洁型小流域建设，实施河道生态治理，建立良好水质生态环境保护长效机制，因地制宜实施地下水开发利用和保护修复措施。支持纳入国家和省级、市级及县级规划、具有重要饮用水源和重要生态功能的湖泊、水库、地下水源、取水点、河流制定生态保护补偿办法。加大乡镇供水、污水和生活垃圾设施建设投入，设立和完善饮用水水源保护基金。（市水务局、市环境保护局、市住房城乡建设局、市农业局、市财政局、市发展改革委负责）

（八）耕地。开展生态严重退化的石漠化地区耕地轮作休耕试点。严格执行占用耕地补偿制度，积极开展耕地开垦费调整更新。加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度,推行土壤环境保护试点示范和“以奖促保”试点。25度以上坡耕地、重要水源地和石漠化地区15—25度非基本农田坡耕地纳入国家退耕还林还草和我市陡坡地综合整治范围，严重污染耕地纳入土壤污染修复治理范围。（市国土资源局、市农业局、市环境保护局、市水务局、市林业局、市住房城乡建设局、市财政局、市发展改革委负责）

四、着力抓好体制机制创新

（九）建立生态保护补偿资金投入机制。市财政根据全市经济社会发展和财力增长状况，健全公共财政体制、调整优化财政支出结构，加大生态保护补偿资金的预算安排。积极争取中央和省级预算内投资对我市重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。进一步完善各种资源费的征收使用管理办法，做好全市资源税征收实施工作，加大各项资源费使用中用于生态保护补偿的比重，多渠道加大生态保护补偿力度。归并和规范现有生态保护补偿渠道，实行环境保护责任、权力、资金、任务主体一致，完善生态建设资金预算绩效考评机制和生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。完善重点生态区域补偿机制，落实自然保护区、风景名胜区和森林公园等生态保护红线范围内的生态保护补偿政策。各县（市、区）人民政府也要建立生态保护补偿资金投入机制，加大对生态保护补偿和生态环境保护的支持力度。（市财政局、市发展改革委会同市国土资源局、市环境保护局、市住房城乡建设局、市农业局、市林业局、市水务局、市税务局负责）

（十）完善生态功能区转移支付制度。按年度动态计算全市各县（市、区）的生态价值，据此公平分配生态保护补偿资金。对生态环境变好的县（市、区），适当增加生态价值补助资金作为奖励；对因非不可控因素导致生态环境恶化的县（市、区），扣减生态价值补助资金。其中，对年度间生态环境“明显变差”“一般变差”“轻微变差”的县（市、区），分别按照当年测算生态价值补助资金量的100%、70%、40%扣减转移支付。形成以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度体系。适当提高市级支持的重点生态功能区建设项目财政补贴标准，将生态保护补偿作为生态保护红线管控政策的重要内容。（市财政局、市环境保护局会同市发展改革委、市国土资源局、市住房城乡建设局、市扶贫办负责）

（十一）创新重点流域横向生态保护补偿机制。妥善处理流域上下游之间的关系，强化流域生态保护补偿机制的激励与约束作用，采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。在目前已开展南盘江曲靖市与昆明市试点跨界河流水环境质量生态补偿的基础上，加快建立南盘江等市内重点流域生态保护补偿办法，推动建立牛栏江、南盘江等跨州市流域生态保护补偿机制。综合水质、用水量、排污、保护、治理等因素筹措分配生态保护补偿资金，探索构建上下游成本共担、效益共享、合作共治的跨区域流域保护长效机制。坚持资金筹措与经济发展水平、地方财力状况、保护责任、受益程度等挂钩。以改善流域水环境质量和促进绿色发展为导向，将水质指标作为补偿资金分配的主要因素，并逐步考虑全流域生态状况和用水总量控制等因素，建立健全规范的补偿资金分配和使用管理办法。2018年初步建立南盘江在沾益—麒麟—陆良之间的跨界河流水环境质量生态补偿（试点）机制。（市财政局、市环境保护局会同市发展改革委、市国土资源局、市住房城乡建设局、市农业局、市林业局、市水务局负责）

（十二）探索市场化、社会化生态保护补偿新模式。健全生态保护市场体系，使保护者通过生态产品交易获得合理收益，发挥市场机制促进生态保护的积极作用。探索建立水权等资源使（取）用权有偿使用和出让、转让、租赁的交易机制，推进牛栏江水权交易试点，探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式，加快研究出台水权交易管理实施办法，开展各县（市、区）跨界河流上下游等较大跨流域工程调水区和受水区，以及重要水源地上下游等水权交易试点。推进排污权有偿使用和交易工作，以南盘江流域、牛栏江流域的企业先行试点，构建排污权交易管理平台，逐步推进重点区域之间及区域内部排污权交易。按照国家和省的统一部署，有序推进生态环境损害赔偿制度改革试点。支持各县（市、区）先行先试，对率先达成协议、取得较好经验、具备突出生态价值的重点项目，市财政给予资金补助支持。加强生态产品有偿使用及交易收入、生态环境损害赔偿收入的收缴和使用管理，探索与企业、非政府组织以及个人之间的生态保护合作，鼓励通过PPP模式或政府购买服务参与生态建设和环境污染整治，形成补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系。（市直各行业主管部门对口负责，市财政局配合）

（十三）创新生态保护补偿推进精准脱贫机制。开展贫困地区生态综合补偿试点，优先支持贫困地区开展碳汇交易。按照国家政策规定，及时兑付国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、坡耕地综合整治、水生态治理等重大生态工程和森林湿地管护、沙化石漠化土地封禁、退耕还林还草、营造林投资等补助。对不涉及具体人员的项目补贴和补助，在执行好国家惠农政策的前提下，由项目主管部门制定向贫困地区和建档立卡贫困人口倾斜的补助政策，把生态保护工程实施与易地扶贫搬迁安置、培育后续产业、增加农民收入结合起来，创新项目资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金引导当地有劳动能力的部分贫困人口转化为生态保护人员，支持贫困地区发展特色农业，提高贫困人口参与度和受益水平。对在贫困地区开发能源资源的新建项目，按照《曲靖市人民政府办公室关于印发曲靖市推进财政支农资金形成股权量化改革实施方案的通知》执行。（市扶贫办、市财政局、市发展改革委会同市国土资源局、市环境保护局、市农业局、市林业局、市水务局、市移民局负责）

（十四）健全配套制度体系。根据我市主体功能区规划、生态功能区划，开展生态系统保护的投入成本与机会成本、生态受益者的收益、生态系统破坏后恢复成本与生态系统服务价值评估，作为生态保护补偿标准的基础；建立健全鉴定生态环境受损程度的技术标准，将保护生态环境投入的人力、物力、财力和丧失发展权的机会成本纳入到生态保护补偿标准计算中；对生态环境的保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护等生态服务价值进行综合评估与核算，作为生态保护补偿标准的参考和理论上限值，推进自然资源资产负债表核算试点。进一步完善县域生态价值指标计算体系和生态环境质量评价考核体系，大力推动全市环境监测能力标准化建设，完善重点生态功能区、跨地区流域断面水量水质重点监控点位布局和自动监测网络，加强生态资源环境质量功能动态监测与过程性监测，定期对生态环境变化状况、生态系统结构、生态功能以及生态恢复修复效果等进行综合分析评估，加快推进生态保护补偿价值评价及监测评估技术信息化和生态保护补偿标准化。建立生态保护补偿信息发布机制，规范发布内容、流程、权限、渠道等，及时准确发布全市生态保护补偿的标准、方式、资金使用、成效等方面的信息。实现对各县（市、区）全覆盖的生态环境质量年度动态监测、评价。加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。健全自然资源资产产权制度，对全市范围的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权统一进行确权登记，建立自然资源资产交易平台，为生态保护补偿机制建设提供必要的技术支撑。（市发展改革委、市财政局、市环境保护局会同市国土资源局、市住房城乡建设局、市农业局、市林业局、市水务局、市市统计局负责）

（十五）创新政策协同机制。落实国家和省关于生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作，健全生态保护市场体系，完善生态产品价格形成机制，推行居民生活用水、电、气阶梯价格制度，完善污水、垃圾处理收费政策，落实环境税费改革，继续落实完善差别电价政策，落实超定额用水加价制度等惩罚性价格政策。实施用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台。按照“先建机制、后建工程”，继续推进陆良水权水市场改革试点工作。逐步建立碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购政策。（市环境保护局、市发展改革委、市财政局、市水务局会同市国土资源局、市住房城乡建设局、市农业局、市林业局、市税务局负责）

（十六）推进生态保护补偿制度化和法制化。鼓励各县（市、区）出台相关规范性文件，明确生态保护补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、有关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。建立生态保护者权益保护制度、生态保护补偿协商响应机制，做好税收征管服务，为生态保护补偿机制的规范化运作提供法制保障。（市发展改革委、市财政局会同市国土资源局、市环境保护局、市住房城乡建设局、市农业局、市林业局、市水务局、市统计局、市税务局、市法制办等负责）

五、狠抓落实，确保生态保护补偿机制建设取得实效

（十七）加强组织领导。各级政府要把健全生态保护补偿机制作为生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，明确责任和目标任务。市人民政府主要负责市级重要生态区域的生态保护补偿，建立由市发展改革委、市财政局、市环境保护局、市林业局等有关部门组成的市级协调机制，负责全市生态保护补偿工作的指导、协调和监督，研究解决生态保护补偿机制建设工作中的重大问题，协调跨行政区域以及产业间环境问题的监督管理。市直有关部门各负其责，密切配合，共同推进生态保护补偿机制的建立和完善。各县（市、区）人民政府主要负责本行政区域内重要生态区域的生态保护补偿，成立相应的协调机制，确保生态保护补偿机制建设各项工作部署落到实处。

（十八）加强督促问效。各县（市、区）政府要加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理，确保补偿资金及时足额发放；引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态保护补偿义务，督促生态损害者履行治理修复责任，督促受偿者履行生态保护建设责任。将生态保护补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核，市发展改革委、市财政局、市环境保护局、市林业局会同有关部门对落实本意见情况进行监督检查和跟踪分析，每年向市人民政府报告。各级审计、纪检监察机关要依法加强审计和监察，对领导干部实行自然资源资产离任审计，按照有关规定要求，严肃查处生态环境破坏和生态保护补偿资金不当使用等行为并追究有关责任人的责任。

（十九）加强舆论宣传。进一步加大生态保护补偿宣传教育力度，使各级领导干部牢固树立提供生态公共产品也是发展的理念，使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻，自觉抵制不良行为。引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，使谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则和意识深入人心。加强生态保护补偿政策解读，及时回应社会关切，依法公开生态保护补偿资金来源及去向、有关利益主体的权利义务和生态保护补偿成效等信息，营造珍惜环境、保护生态和建立生态保护补偿机制的良好社会氛围。

曲靖市人民政府办公室

2018年10月11日